Лекция 3. Прогнозирование и планирование развития территории1. Специфика территориального прогнозирования, планирования и программированияОбязательным и неотъемлемым атрибутом каждого государства является территория. Территория - обязательный атрибут государства и любой его части, ее можно определить как участок земной поверхности, занимаемый определенным политико-правовым явлением. Для описания структуры территории используются многочисленные частные понятия. Среди них такие понятия как регион, район, область, провинция, зона, пояс, край, страна. Основным понятием в этом ряду является термин «регион», под которым следует понимать территорию, по совокупности насыщающих ее элементов отличающуюся от других территорий и обладающую единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность - объективное условие и закономерный результат развития данной территории.Особенности территории, региона в обязательном порядке используются при составлении прогнозов развития, в стратегическом планировании, а также в национальном программировании. Базой разного рода планов и программ в регионах являются территориальные прогнозы, которые, как и любые прогнозы, делятся на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные. Применительно к государственному прогнозированию, как мы помним, во главе стоят долгосрочные и среднесрочные прогнозы. Применительно к территориальному уровню также должны доминировать эти виды прогнозов.Территориальное планирование детерминируют прогнозы, стратегические планы и программы общенационального масштаба, а также непосредственно ожидания и намерения субъектов социально-экономического развития в регионе, воплощаемые в их прогнозах, концепциях, программах и планах. Для того чтобы все многообразие факторов и условий, задающих возможные сценарии социально-экономической динамики в регионе, свести к ограниченному числу определенностей, необходимо разрабатывать сценарные условия функционирования и развития экономики районов и групп регионов. Они конкретизируют возможные стратегии социально-экономического развития на соответствующий период, исходя из необходимости решения существующих проблем и имеющихся ресурсов с учетом специфических особенностей районов и составляющих их регионов.Количество прорабатываемых вариантов сценарных в территориальном прогнозировании ограничиваются двумя или максимум тремя вариантами. Если вариантов два, то выбор ведется между, например, инерционным и целевым сценариями. В качестве целевого варианта предпочтительно выбирать инновационно насыщенный сценарий развития. При трех вариантах речь может вестись о пессимистическом, оптимистическом или среднем сценарии. Эти варианты должны характеризоваться сопоставимыми наборами параметров и показателей, чтобы была возможность обоснованно оценить наиболее вероятное социально-экономическое развитие территории в прогнозируемом периоде.Обеспечение гарантируемых государством социальных стандартов жизни населения на всей территории страны, сохранение территориальной целостности, укрепление единого экономического пространства выступают в качестве целей региональной стратегии государства. Как правило, предусматриваются развитие эффективных и конкурентоспособных направлений специализации регионов, укрепление их научно-инновационных потенциалов, развитие малого и среднего предпринимательства, стимулирование инвестиционной деятельности с целью обновления производства и инфраструктуры, использование преимуществ возникающих организационно-экономических форм межрегиональной интеграции (ассоциаций экономического взаимодействия регионов) и др.Разработка сценарных условий в регионе выполняет задачу систематизации различных прогнозных представлений. С учетом установок, конкретизирующих экономическую и социальную политику государства в целом, в результате непрерывной совместной работы региональных властей и центральных органов формируются региональные стратегические и индикативные планы социально-экономического развития, а также региональные и межрегиональные целевые программы.Как отмечают современные исследователи, прогнозные проектировки, программы и планы призваны оптимально мобилизовать на задачи инновационно ориентированного социально-экономического развития регионов инвестиционные ресурсы из всех источников: накоплений предприятий, сбережений населения, средств федерального и регионального бюджетов, внебюджетных фондов, иностранных инвестиций и др. [4, 392].Территориальное прогнозирование предъявляет строгие требования к показателям, используемым на разных ступенях расчетов. Показатели прогнозирования, используемых в масштабе страны и ее регионов должны быть сопоставимы. Данное правило в равной степени применимо также к моделям и методам прогнозирования на разных уровнях и в разных регионах. Например, в нашей стране наличие большого количества субъектов Федерации, отличающихся по масштабам и возможностям, усиливает проявления противоречий между желаемой детализацией прогнозов и требованием их совместимости, толкающие к упрощению применяемых методик и алгоритмов. Аналитическая и модельная работа на уровне центра с данными региональных прогнозов может быть успешной при использовании достаточно компактных региональных моделей, включающих обобщающие индикаторы регионального развития и в то же время адекватно реагирующих на проводимую государственную политику.По мере увеличения периода прогнозирования и укрупнения описываемых блоков территориально развития происходит агрегация показателей прогнозов. Региональные прогнозы составляются с учетом параметров, отражающих потребности муниципальных образований, которым в настоящее время делегируется все больше полномочий в сфере экономики, финансов и социальной жизни. Отсюда - тенденция к освобождению региональных прогнозов от чрезмерной детализации. С другой стороны, все чаще при стратегическом прогнозировании и планировании территориального развития возникает потребность проработки и отладки межрегиональных взаимодействий.В общем случае все показатели, используемые при прогнозах регионального развития, могут быть разбиты на четыре группы:1) входные показатели, относящиеся к базовому году (периоду) расчетов;2) экзогенные, или сценарные, показатели, которые задаются как бы извне методами экспертных оценок; 3) эндогенные выходные показатели, рассчитанные на конец прогнозируемого периода и по годам; 4) специальным образом пересчитанные индикаторы регионального развития, отражающие параметры качества и эффективности хозяйствования в регионе [5, 404]. Следует отметить, что к индикаторам регионального развития относятся следующие рассчитываемые показатели:? производительность труда одного занятого в регионе; ? соотношение отчислений доходов регионального бюджета в федеральный бюджет и размера дотаций из центра;? рентабельность основных фондов (по валовой прибыли);? удельные инвестиции (на единицу производства товаров и услуг);? средняя заработная плата; ? доля занятых в численности населения региона;? собственные доходы регионального бюджета в расчете на одного жителя и др. [4, 404-405].Какие этапы предусмотрены в территориальном прогнозировании? Разберем на примере прогнозирования социально-экономического развития регионов России. Прежде всего, следует указать, что за данное направление работы в нашей стране отвечает Министерство экономического развития и торговли РФ, а именно – департамент территориального развития в министерстве. Формирование прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации как базы стратегических планов состоит из следующих этапов.1. Разработка сценариев (сценарных условий) социально-экономического развития соответствующих территорий на основе анализа ситуации и тенденций в регионах за предыдущий период, долгосрочных прогнозов, концепций и стратегических планов развития Российской Федерации на перспективу. 2. Разработка предварительного варианта основных показателей прогнозов субъектов Федерации. При этом осуществляются анализ тенденций развития основных показателей, оценка степени их обоснованности и достоверности. 3. Разработка уточненных показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Федерации. Данная работа в регионах проводится с учетом результатов рассмотрения в Правительстве РФ предварительного прогноза развития страны и оценки текущей социально-экономической ситуации в отраслях производства и регионах, а также на базе доведенных Минэкономразвития РФ до исполнительных органов субъектов Федерации уточненных сценарных условий функционирования экономики.4. Разработка (или уточнение) долгосрочного стратегического плана социально-экономического развития региона как базы индикативных среднесрочных и годовых планов. Формирование новых и уточнение существующих региональных и межрегиональных целевых программ [4, 405-406].Запланированные действия предполагают несколько механизмов приближения к конечному решению, в которых участвуют и регионы, и различные департаменты Минэкономразвития. Варианты прогнозов, сформированные субъектами Российской Федерации, представляются в Минэкономразвития (в департамент территориального развития) не только в печатном виде, но и в электронной форме.Электронные таблицы с параметрами развития субъектов Федерации за ряд прошедших лет и на прогнозируемый период предварительно анализируются специалистами департамента территориального развития и вводятся в информационно-аналитическую базу данных. Из нее информация в систематизированном виде (по экономическим районам и входящим в их состав субъектам Федерации) предоставляется отраслевым и функциональным департаментам Минэкономразвития. Прогнозную систематизированную информацию по данным субъектов Федерации департаменты министерства сопоставляют с собственными оценками развития отраслей и сфер экономики в территориальном аспекте. Их итоговые экспертные оценки с аналитической запиской представляются в департамент территориального развития, где проводятся комплексные расчеты параметров социально-экономического развития регионов на основе экономико-математического моделирования. Результаты этих расчетов сопоставляются с материалами отраслевых и функциональных департаментов, а итоговая прогнозная оценка — с параметрами макроэкономического прогноза. На завершающей стадии в Министерстве осуществляются комплексная оценка социально-экономической динамики регионов и подготовка сводного аналитического доклада о прогнозе территориального социально-экономического развития Российской Федерации. Подобный алгоритм осуществляется на каждой стадии прогнозирования и при формировании индикативных планов.Индикативное планирование социально-экономического развития в регионах должно строиться на базе методов, соответствующих методологии общегосударственного индикативного планирования, и одновременно оно должно учитывать реалии рыночной среды в отношениях между предприятиями и органами государственного, регионального и муниципального управления. Важное место во всей этой работе занимает этап выдвижения, обоснования и формирования региональных целевых программ. Они возникают как по инициативе региональных и муниципальных властей, так и в результате консолидированных усилий групп хозяйствующих субъектов на территорияхОпыт целого ряда регионов, таких как Татарстан, Нижегородская область, Марий Эл, Бурятия, свидетельствует, что даже в нынешних, еще во многом переходных, условиях рыночной экономики можно достаточно успешно выстраивать договорные отношения, на основе которых осуществляются индикативное планирование и управление. «Договорные отношения здесь обеспечивают согласованность действий и взаимоувязку интересов хозяйствующих субъектов, регионов и муниципалитетов для достижения единой цели - эффективного развития экономики территории в целом, более сбалансированного производства необходимых товаров и услуг, а также решения социальных проблем на территориях (занятость, повышение денежных доходов населения и др.)». [4, 407].В целом, однако, в регионах еще слишком редко инициативы местных властей и хозяйствующих субъектов доводятся до реального формирования достаточно заметных целевых программ социально-экономического и инновационного характера. Практика ряда высокоразвитых стран свидетельствует, что частный бизнес на территориях при адекватной политике местных властей может выступать инициатором и спонсором интенсификации регионального развития.
2. Региональный уровень планирования и программированияНа региональном уровне планирования и программирования утверждается цель разработки стратегии развития региона, которая заключается в поиске источников эффективности и повышения социально-экономического развития региона на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан. Для достижения поставленной цели разрабатывается стратегический план развития региона. Здесь следует отметить, что, как и на общенациональном уровне, стратегический план развития региона является сложной научно-практической задачей, которая может быть решена совместными усилиями высшего руководства региона и крупных ученых в области регионального управления. С позиции системного подхода регион как объект стратегического управления можно рассмотреть как совокупность шести взаимосвязанных макроподсистем:1) региональное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность региона; 2) производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства (кроме АПК), производящие валовой региональный продукт; 3) агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник регионального богатства;4) социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения региона; 5) финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей региона в виде бюджета региона;6) управленческая сфера, включающая совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти в регионе [5, с. 76].Что входит в стратегическое планирование региона? Стратегическое планирование региона включает в себя следующую последовательность расчетно-аналитических операций:? Расчет качества жизни? Формирование целей и критериев? Ранжирование проблем? Анализ внешней и внутренней среды региона? Разработка стратегических идей развития? Оценка конкурентных преимуществ? Прогноз социально-экономического развития? Разработка стратегий конкуренции? Выбор альтернативных вариантов развития? Расчет потребности в ресурсах? Составление сметы доходов и расходов (бюджета) [5, с. 77].Каждый регион подразделяется на 4-8 подсистем, выделенные по признаку отрасли народного хозяйства (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты и т.п.). Управление отраслями экономики на разных уровнях (регион, город) составляет прерогативу функционального управления регионом. Представление региона в качестве взаимосвязанных макроподсистем позволяет спроектировать новую систему управления, а также осуществлять системный анализ региона в зависимости от масштаба управления, производственного потенциала, состава населения и рыночной инфраструктуры. Основой регионального планирования служит обоснованное формирование целей и критериев.Каким образом формулируются цели и критерии управления на региональном уровне? Так, стратегия развития региона должна базироваться на теории программно-целевого управления и предусматривать постановку стратегических (глобальных) и тактических (локальных) целей, а также критериев их достижения - количественных показателей, определяющих меру или состав оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами) развития региона. Цель - это идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности человека. Цель является непосредственным мотивом, направляющим и регулирующим человеческую деятельность. Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого стремится общество. Тактические (локальные) цели определяют будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года. Критерий достижения цели - количественный показатель эффективности, определяющий меру или степень оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами). Критерий всегда имеет количественную оценку и направлен в зависимости от показателя на минимизацию или максимизацию состояния системы. Например, минимум затрат на производство продукции, максимум валовой прибыли, минимальная текучесть рабочих кадров, максимальная выработка и др. Классификация целей - сложная задача, поскольку имеет качественную форму измерения. Практическое значение имеет декомпозиция целей управления регионом по уровням управления. В качестве глобальной цели первого уровня можно принять такую цель, как полное материальное благосостояние и всестороннее развитие региона. Глобальная цель разделяется на шесть основных стратегических целей второго уровня в зависимости от сфер деятельности (макроподсистем). Классификация целей позволяет выделить группообразующие факторы, определить глобальные цели для региона и дифференцировать их по подсистемам региона и социальным группам [5, с. 80]. Выявление и ранжирование проблем социально-экономического развития является сложной научной задачей, которая должна решаться в проекте методом системного анализа. На первом этапе определяется перечень глобальных проблем, разбитых по шести макроподсистемам региона, внутри которых выделены локальные проблемы (комплексы задач). На втором этапе проводится экспертная оценка глобальных проблем (подсистем) и локальных проблем (комплексов задач) региона с привлечением высококвалифицированных экспертов: руководителей департаментов администрации; депутатов законодательных органов, руководителей муниципальных предприятий и организаций; крупных ученых-консультантов.Для наглядности представленных теоретических положений рассмотрим одно из направлений регионального планирования и программирования на примере Волгоградской области. Обратимся к анализу официального документа – Распоряжения губернатора Волгоградской области от 29 декабря 2014 г. №159-р «Об утверждении плана подготовки и корректировки документов стратегического планирования Волгоградской области». Прежде всего, следует указать, что необходимость Распоряжения вызвана принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Ответственность за реализацию Распоряжения возлагается на заместителя председателя Правительства Волгоградской области – министра финансов Волгоградской области. Координацию деятельности органов исполнительной власти области по разработке и корректировке документов стратегического планирования региона будет осуществлять Комитет экономики Волгоградской области. А органам исполнительной власти, в свою очередь, вменяется обязанность подготовки и представления ответственным исполнителям плана материалов, необходимых для разработки и корректировки документов стратегического планирования Волгоградской области.Территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области и организациям рекомендовано представлять ответственным исполнителям плана информацию, необходимую для разработки и корректировки документов стратегического планирования Волгоградской области. Распоряжение утверждает план подготовки и корректировки документов стратегического планирования Волгоградской области. Согласно представленному плану следует осуществить мероприятия:1. Разработка проекта закона Волгоградской области «О стратегическом планировании в Волгоградской области» (срок исполнения до 1 августа 2015 г.).2. Разработка проекта закона Волгоградской области «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2030 года» (до 1 января 2016 г.).3. Разработка плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2030 года (до 1 января 2016 г.).4. Разработка прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на долгосрочный период (до 1 января 2016 г.).5. Разработка прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на очередной финансовый год и плановый период (до 15 сентября текущего финансового года).6. Разработка бюджетного прогноза Волгоградской области на долгосрочный период (до 1 января 2017 г.).7. Корректировка государственных программ Волгоградской области в соответствии с документами стратегического планирования Волгоградской области (до 1 января 2017 г.).8. Разработка проекта внесения изменений в схему территориального планирования Волгоградской области (до 1 января 2017 г.) [3].За первые пять мероприятий ответственность несет Комитет экономики Волгоградской области. Комитет финансов отвечает за разработку бюджетного прогноза, за разработку проекта внесения изменений в схему территориального планирования несет ответственность Комитет строительства Волгоградской области. Корректировку государственных программ области будут осуществлять органы исполнительной власти Волгоградской области.Анализируя Распоряжение можно сделать вывод, что на сегодняшний день региональными органами государственной власти уделяется достаточное внимание вопросам регионального прогнозирования и планирования. Согласно Распоряжению в Волгоградской области официально закреплен комплекс мероприятий, по реализации которого в регионе можно будет говорить о хорошо развитой системе регионального прогнозирования и планирования. В дальнейшем, реализация запланированных мероприятий позволит более эффективно осуществлять управление социально-экономическими процессами на территории Волгоградской области.
3. Стратегическое управление на муниципальном уровнеМестное самоуправление призвано решать задачи жизнедеятельности населения, имея непосредственный контакт с ним, ощущая его насущные проблемы, местные власти должны управлять портфелем вопросов местного значения, не забывая при этом о задачах стратегического управления. До недавнего времени самой популярной стратегией, озвучиваемой органами местного самоуправления, была стратегия выживания, хотя на самом деле успешность работы отдельных муниципальных образований свидетельствует об активной позиции и развитии. О том, насколько эффективна действующая стратегия, судить можно по количественным и качественным результатам деятельности конкретного муниципального образования.Стратегическое управления муниципальным образованием - это процесс управленческой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития в долгосрочной перспективе. Система стратегического управления муниципальным образованием представляет собой часть общего управления и включает в себя следующие составные части: получение, анализ и оценка необходимой информации; выработка и принятие решений и организация их выполнения; анализ полученных результатов и внесение корректировок в ход дальнейшей работы. Указанные составные части в отличие от текущего управления нацелены на решение глобальной задачи управления. Помимо определения видения, миссии и целей каждая стратегическая программа включает в себя характеристику потребности в ее разработке, описание места программы в общей или функциональной стратегии, формулировки общей цели и целей подсистем (участников программы), описание взаимосвязей подсистем и ресурсов, необходимых для реализации программы и т.д. Механизм разработки пакета стратегических документов состоит из следующих этапов:1. Изучение внешних условий, анализ тенденций и ресурсов развития территории: определение приоритетов развития, анализ и согласование интересов участников развития территории. При анализе ресурсов важно провести такую оценку, при которой может возникнуть новый взгляд на них и новые возможные направления развития территории. Здесь уместен глубокий ретроспективный анализ, проведение мозговых штурмов, деловых игр и т.д.2. Разработка концепции, которая представляет собой документированное закрепление приоритетов развития территории, выбранных на основе предшествующего анализа и прогнозирования ее развития, а также разработка комплексной программы развития и целевых программ.3. Согласование и стыковка целевых программ, соответствующих друг другу и приоритетам развития муниципального образования, их непротиворечивости, отсутствия дублирования на содержательном и организационном уровнях и т.п.4. Экспертиза программ и проектов, включающая помимо оценки соответствия приоритетам экономическую, социальную, экологическую и другие виды оценок.Задача стратегических программ: привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях. А также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев и постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей изменения внешних условий, в том числе макроэкономических, политических, экологических и других факторов.Целевые программы, разрабатываемые межведомственными рабочими группами, соотносятся с определенными ранее приоритетами развития и вписываются в комплексную программу развития муниципального образования. Такой подход позволяет консолидировать усилия всех участников территориального развития и избежать «дележки лоскутного одеяла» далеко не всегда пухлого муниципального бюджета. От степени вовлечения населения в разработку и реализацию муниципальных программ и проектов во многом зависит их результат. Кроме того, программы и проекты, направленные на развитие территории, поддерживаемые населением, в значительной степени застрахованы от электоральных рисков, что весьма и весьма важно. При наполнении целевых программ проектами в подразделение стратегического планирования (на экспертизу) подаются не только проекты, подготовленные межведомственными рабочими группами и структурными подразделениями администрации. Сторонние физические и юридические лица также могут подавать проекты на рассмотрение экспертов стратегического подразделения администрации. Процедура и критерии отбора не меняются. Реализация подобных программ и проектов позволяет населению выражать свое отношение к муниципальным проблемам и участвовать в выработке их решений, что способствует не только вовлечению в процесс самоуправления лидеров мнений, но и рядовых жителей, социальная культура которых при этом изменяется адекватно окружающей действительности.Обратимся к практике стратегического управления муниципальными образованиями в Волгоградской области. Прежде всего, отметим количественно-структурное многообразие муниципальных образований в регионе. Так, в составе Волгоградской области 491 муниципальное образование: 6 городских округов, 33 муниципальных района, 29 городских поселений, 423 сельских поселения. Несмотря на то что все муниципальные образования обладают определенной степенью хозяйственной самостоятельности, проявляющейся в наличии муниципального имущества, собственных средств (бюджета) и закрепленных полномочий, рассматривать все органы местного самоуправления в качестве субъектов стратегического планирования не целесообразно.Сельские поселения и часть городских поселений, не обладая достаточным кадровым обеспечением административного аппарата и значительной собственной доходной базой местного бюджета, могут, как и в случае вопросов местного значения, передавать эту функцию более крупным муниципальным образованиям, в административном подчинении которых они находятся. Представляется достаточным уровень городских округов и муниципальных районов в иерархии стратегического планирования социально-экономического развития региона.Городские округа, обладая более значительной экономической и административной базой, как правило, уже имеют сложившуюся практику планирования долгосрочного социально-экономического развития. В Волгоградской области 5 из 6 городских округов уже имеют или в настоящий момент разрабатывают собственные долгосрочные стратегии развития, в то же время муниципальные районы области пока в этом процессе не задействованы.В Волгоградской области утверждена Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года (Закон Волгоградской области № 1778-ОД от 21.11.2008 г. «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области»). Система стратегического планирования в Волгоградской области включает: среднесрочные программы социально-экономического развития региона и муниципальных образований, целевые программы, прогнозирование, планирование и мониторинг процессов, происходящих в регионе. Главной целью Стратегии является создание условий для увеличения продолжительности жизни людей, прироста населения за счет повышения его благосостояния, уменьшения бедности (рост денежных доходов населения, сокращение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума) на основе динамичного и устойчивого экономического роста.В Стратегии определены следующие направления развития муниципальных образований:1) развитие научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций с высоким качеством среды обитания и человеческим потенциалом, динамичной инновационной и образовательной инфраструктурой;2) формирование территориально-производственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях экономики;3) формирование территориально-производственных кластеров, ориентированных на глубокую добычу и переработку сырья, производство энергии с использованием современных технологий (механизированных, ресурсосберегающих и экологичных, нетрудоемких);4) образование и развитие туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями;5) развитие крупных транспортно-логистических и производственных узлов в рамках формирования опорной национальной транспортной сети, обладающей необходимым потенциалом пропускной способности и обеспечивающей целостную взаимосвязь центров экономического роста;6) значительное снижение внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения, сближение стандартов жизни между регионом, крупными и малыми городами, городским и сельским населением;7) сохранение культурного многообразия, традиционного уклада жизни и применение особых мер социальной поддержки населения сельской местности [2].Следует отметить, что задачи, стратегические направления и целевые ориентиры Стратегии не имеют детализации относительно вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов. Среднесрочные программы мероприятий реализации стратегии и отраслевые областные целевые программы Волгоградской области закрепляют участие муниципалитетов в конкретных мероприятиях с указанием ожидаемых результатов, передаваемых полномочий и условий финансирования.В Волгоградской области на муниципальном уровне можно выделить четыре основных вида социально-экономического планирования.1. Бюджетное планирование – составление проекта бюджета и перспективного финансового плана. К бюджетному планированию также относят составление документов финансового обоснования, таких как план капитального строительства за счет бюджетных средств, программа муниципальных заимствований, программа приватизации муниципального имущества.2. Социально-экономическое планирование – составление среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и подготовка паспорта муниципалитета (также содержит прогнозные значения). Результаты социально-экономического планирования являются базой формирования местного бюджета и основанием для разработки муниципальных целевых программ.3. Среднесрочное планирование решения задач территориального развития – разработка муниципальных целевых программ для решения конкретных социальных и хозяйственных задач муниципалитета (например, развитие малого бизнеса, привлечение инвестиций, повышение доступности услуг здравоохранения, профилактика правонарушений и т.п.).4. Территориальное планирование – подготовка документов, имеющих долгосрочные ориентиры освоения территории муниципалитета, таких как генеральный план, правила землепользования и застройки и прочие документы функционального зонирования [6, 267].В настоящее время многие муниципальные образования переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Это обусловлено законодательным закреплением предметов ведения, прав и полномочий органов местного самоуправления, необходимостью повышения эффективности их деятельности (также имеющей законодательно закрепленную структуру количественной оценки) в условиях ограниченных ресурсов и значительного влияния внешней среды.Обзор действующих стратегий муниципальных районов показал, что в целом для них характерны все стратегические элементы: наличие миссии, целей, задач; анализ внешней среды; анализ текущего социально-экономического положения территории; SWOT-анализ; выработка сценариев развития; механизм реализации; ресурсное обеспечение; ожидаемые результаты.Проведя анализ научных публикаций, мнений экспертов и руководителей муниципальных образований, исследователь темы Андрей Васильевич Шевандрин выявил следующие проблемы организации системы стратегического планирования на муниципальном уровне.1. Слабое законодательное регулирование процесса стратегического планирования (отсутствие нормативной базы стратегического планирования развития муниципального образования; отсутствие конкретных механизмов, обеспечивающих открытость процесса планирования социально-экономического развития муниципалитета).2. Отсутствие соответствующих методических рекомендаций по разработке планов и стратегических программ экономического развития и увязка данных программ с процессом бюджетного планирования.3. Реализация стратегических разработок зачастую сводится к набору мероприятий, уже осуществляемых администрацией.4. Недостаточная степень вовлечения в процесс разработки стратегии субъектов гражданского общества (граждан, представителей местного бизнеса и некоммерческих организаций).5. Наблюдается несогласованность программных документов (стратегия, генеральный план, бюджетный план), что обуславливает дублирование предпринимаемых мер, рассеивание финансовых средств и невыполнение программных мероприятий из-за ограниченности ресурсов.6. Недостаточная квалификация собственных управленческих кадров (у сотрудников администраций отсутствуют должные навыки стратегического управления) [6, 268].Таким образом, система стратегического планирования муниципальных районов Волгоградской области в настоящий период находится на этапе становления, который с определенными результатами уже прошли многие регионы. В этой связи, А.В. Шевандрин рекомендует региональным органам власти сформировать условия организации эффективных муниципальных систем стратегического управления собственным развитием, к которым можно отнести следующие: определить соотношения федеральной, региональной и местных стратегий социально-экономического развития по способам правового регулирования, по методам разработки и содержанию; законодательно закрепить статус и перечень муниципальных документов стратегического планирования, определить круг участников этого процесса и их полномочия; разработать комплект методических рекомендаций по организации стратегического планирования развития муниципальных образований; организовать выездные консультации органов местного самоуправления [6, 268-269].
Список использованной литературыНормативно-правовые акты1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // URL: http://base.garant.ru/70684666/ (дата обращения: 08.01.2015 г.)2. Закон Волгоградской области № 1778-ОД от 21.11.2008 г. «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области» // URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=110146 (дата обращения: 08.01.2015 г.)3. Распоряжение губернатора Волгоградской области от 29 декабря 2014 г. №159-р «Об утверждении плана подготовки и корректировки документов стратегического планирования Волгоградской области» // URL: http://npa.volganet.ru/ViewDocumNorm.aspx?id=39904 (дата обращения: 08.01.2015 г.)Научная и учебная литература4. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование : Учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. – 4-е изд,, перераб. и доп. - М. : Экономика, 2011. - 604 с. 5. Стратегическое управление: регион, город, предприятие: Львов Д.С., Гранберг А.Г., Егоршин А.П. - ред. М. : Экономика, 2005. – 603 с.6. Шевандрин А.В. Организация системы стратегического планирования и управления развитием муниципальных районов Волгоградской области / А.В. Шевандрин // Современные проблемы науки и образования. - 2012. - № 5. - С. 262-269.