Лекция 1. Теоретико-методологические основы прогнозирования и планирования1. Теория прогнозированияЧто такое прогноз и для чего он нужен? Разберем в данной лекции. И начнем со слов известного теоретика Н.Д. Кондратьева о значении прогноза: «Выдвигается ли проект социальной реформы, предлагается ли та или иная мера экономической политики, проводится ли задача организации частного предприятия и т.д., всюду ставится вопрос об активном вмешательстве в ход событий окружающей социально-экономической среды и предвидения хода последующих событий. Вот почему в социально-политической жизни проблема прогноза имеет особенно глубокое практическое значение» [1, с. 511].Разберем основные понятия, связанные с феноменом научного прогнозирования. Так, в самом общем виде прогноз представляет собой систему научно-обоснованных представлений о возможных состояниях и траекториях динамики объекта в будущем, об альтернативных путях его развития. Отсюда, процесс разработки прогноза называется прогнозированием. Прогнозирование - это предвидение основных факторов и тенденций социально-экономического, инновационно-технологического, экологического и территориального развития в перспективном периоде для выбора приоритетов и обоснования стратегических и тактических решений на государственном и корпоративном уровнях. В определении прогнозирования используется такое понятие как «предвидение». Предвидение, в свою очередь, есть самая общая характеристика круга явлений, связанных с ожиданиями будущего. В общем случае существуют три формы предвидения - гипотеза, прогноз, план.Гипотеза – это положение, выдвигаемое в качестве предварительного, условного объяснения некоторого явления или группы явлений; предположение о существовании некоторого явления. Гипотеза относится к научно-исследовательской фазе осуществления предвидения, когда данные о будущем выдвигаются в порядке предположений, с опорой на интуицию и чисто теоретические конструкции. Отличительный смысл прогнозирования в сопоставлении с более ранними фазами общего предвидения состоит, думается, в непременном сочетании в нем свойств научно-теоретической фундаментальности с достаточной конкретностью предсказаний на базе прогнозных расчетов и балансов.Прогноз - это предсказание будущего с помощью научных методов, а также сам результат предсказания. По уровням управления в стране можно выделить прогнозы предприятий и их объединений, регионов и отраслей, а также национальные, международные (например, в рамках СНГ или ЕС) и глобальные прогнозы. Обычно прогнозы высшего уровня выступают в качестве ориентиров при разработке прогнозов нижнего уровня. Прогнозы во всех своих формах относятся к предсказательной фазе проработок будущего. Но в них также почти всегда присутствует и следующая - предуказательная - фаза понимания будущего. В этом контексте прогноз органически взаимосвязан с комплексом процессов и явлений, относящихся уже к планированию и программированию социально-экономического развития.В зависимости от времени упреждения событий прогнозы подразделяются на следующие виды:1) оперативные прогнозы - имеют горизонт до года;2) краткосрочные прогнозы от 1 до 3 лет;3) среднесрочные прогнозы от 4 до 10 лет; 4) долгосрочные прогнозы - от 10 до 20 лет; 5) сверхдолгосрочные прогнозы - свыше 20 лет.В зависимости от объекта и горизонта прогнозирования в содержательном смысле прогнозы могут быть либо количественно конкретными, либо преимущественно качественными. Прогнозы могут быть представлены в виде четко просчитанных альтернативных вариантов решений с наборами предполагаемых показателей или же носить сценарный характер. При отсутствии прогноза или его ошибочности могут быть приняты такие государственно-управленческие решения, которые не только не дадут желаемых результатов, но и приведут к диспропорциям и потерям для всего общества.Важной дефиницией в теории прогнозирования выступает понятие «сценарий». Сценарий представляет собой гипотетическую последовательность событий, которая показывает, как из существующей или некой заданной ситуации могут развертываться шаг за шагом будущие состояние и динамика объекта, интересующего разработчика.Прогнозы, особенно на долгосрочную перспективу, обычно разрабатываются в нескольких сбалансированных сценариях, отражающих возможные варианты будущего развития. Сценарии являются реальными, базирующимися на имеющихся ресурсах и возможностях, но в различных сочетаниях факторов и при использовании возможностей развития. В системе государственного управления используются три сценария.1. Инерционный (базовый) сценарий основан на экстраполяции сложившихся тенденций на прогнозный период — более или менее длительный. Предполагается, что длительность ретроспективного периода должна превышать длительность прогнозного. Однако при этом часто не учитывается смена фаз циклов и самих циклов, что ведет к перелому траектории движения систем.2. Оптимистический (инновационно-прорывной) сценарий, исходящий из благоприятного сочетания условий и использования ресурсов. Он играет мобилизующую роль, показывая реальные возможности траектории динамики системы на основе освоения базисных инноваций. На этом принципе были построены прогнозы инновационного развития России до 2030 г. и до 2050 г., реализующие стратегию инновационного прорыва. Однако при этом нужно учитывать не просто желательные, а реально возможные варианты перспектив развития.3. Пессимистический сценарий (иногда он может совпадать с инерционным при худших стартовых позициях) исходит из неблагоприятного сочетания факторов и тенденций будущего развития.Следует помнить, что реальное развитие не обязательно пойдет по одному из включенных в прогноз сценариев. Оно может располагаться в промежутке между оптимистическим и пессимистическим сценарием, иногда дальнейший процесс может и выйти за границы сценариев. Например, в случае обнаружения и освоения особо благоприятных факторов или непредвиденных катастроф, военных столкновений и т.п.Определение, расчет и оценка прогнозных сценариев являются важнейшими условиями достоверности и надежности прогнозов социально-экономического развития страны. При разработке государственной политики, используя прогнозы недопустимы буйный полет фантазии или мрачные предсказания: нужно опираться на реально существующие факторы и тенденции и возможности их изменения в прогнозный период, а также балансовые расчеты.Центральным звеном в системе стратегического управления на государственном уровне являются долгосрочные прогнозы. Необходимость долгосрочного макроэкономического прогнозирования диктуется рядом обстоятельств.Во-первых, длительностью социодемографических циклов, периодической сменой поколений людей в активном возрасте (примерно раз в три десятилетия), растущей длительностью жизненного цикла человека, продолжительностью подготовки будущих работников; все это требует видения на несколько десятилетий вперед.Во-вторых, продолжительностью технологических циклов, сменой поколений техники (каждое десятилетие) и преобладающих технологических укладов (примерно 1 раз в полвека) в авангардных странах, что меняет требования к конкурентоспособности товаров и услуг и условия ее достижения.В-третьих, ритмичностью экономических процессов, длительностью среднесрочных (десятилетних) экономических циклов и полувековых кондратьевских циклов, необходимостью предвидеть смену их фаз при обосновании и реализации стратегических решений.В-четвертых, длительность сроков окупаемости крупных инвестиционных проектов, осуществления назревших структурных сдвигов в экономике [2, с. 43-44].Государственными органами разрабатываются прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочную (до 10-15 лет) и среднесрочную (на 3 года) перспективу, а также краткосрочные прогнозы - на 1 год, более детализированные. Среднесрочные и текущие прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации ежегодно разрабатывает Минэкономразвития по заданию Правительства России и представляет в Государственную думу вместе с проектом государственного бюджета на предстоящий год и на трехлетний период. Некоторые показатели этого прогноза - объем ВВП, уровень инфляции, ожидаемый уровень мировых цен на нефть - включаются в бюджет (финансовый план).Важно отметить, что разработка на основе прогнозов и предплановых расчетов сводных концепций социально-экономического развития страны или региона на перспективу является характерным примером интеграции в той или иной мере функций прогнозирования и стратегического планирования. В государственном управлении такого рода документы представлены в виде концепции или программы, и всегда в них прогнозный компонент сочетается с элементами планирования.При осуществлении прогнозирования в рамках разработки государственной стратегии используются определенные показатели прогнозов. Набор показателей прогнозов призван дать достаточно полное представление о параметрах, характеризующих динамику объекта в прогнозном периоде. Существуют частные показатели прогнозов, соответствующие той или иной ситуации, которую необходимо предвидеть. Но можно выделить сквозные показатели для ряда разделов прогноза. Это, прежде всего, численность населения и занятых для расчета среднегодовых удельных показателей, объем ВВП (валового внутреннего продукта), ВВП на душу населения, уровень производительности труда.Прогнозная динамика основных показателей обеспечивается объемом и качеством используемых государственных ресурсов - трудовых, природных, материальных, научно-технических, финансовых, соотношением этих ресурсов, которые в совокупности, как единая система, обеспечивают развитие страны и конкурентоспособность ее экономики, качество жизни населения. Поэтому при разработке прогнозов необходимо строить балансы - укрупненные для долгосрочных и сверхдолгосрочных прогнозов, детализированные для среднесрочных и особенно - краткосрочных прогнозов.Балансы трудовых ресурсов включают данные о численности населения страны, региона на тот или иной прогнозный период, доле населения в трудоспособном возрасте в общей численности населения и доле занятых или незанятых (уровень безработицы) в численности трудоспособных. Могут составляться более детализированные балансы о распределении занятых по отраслям, воспроизводственным секторам и регионам страны (с учетом миграции), а также по уровню образования и основным специальностям, увязанные с балансами подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием и квалифицированных рабочих.Каковы же функции прогнозирования? Прогнозирование в системе государственного регулирования общественной жизни выполняет следующие функции: 1) научный анализ социальных, экономических, политических сфер общественной жизни;2) предвидение тенденций общественного развития в силу воздействующих на его динамику внутренних и внешних факторов; 3) достижение общественных связей социальных, экономических, политических объектов по отношению к общезначимым целям и задачам;4) оценка объекта прогнозирования;5) выявление объективных альтернатив исследуемого процесса и тенденций его развития на перспективу.В прогнозировании используют исторический и комплексный общенаучные подходы. Исторический подход заключается в исследовании каждого явления и процесса во взаимосвязи с его историческими формами. В процессе прогнозирования следует исходить из того, что современное состояние изучаемого объекта является закономерным результатом его предшествующего развития, а будущее - закономерным результатом его развития в прошлом и настоящем. Комплексный подход предполагает анализ объекта исследования в его связи и зависимости с другими процессами и явлениями.Прогнозирование в государственном масштабе всегда связано с планированием и программированием. Рассмотрим во втором вопросе лекции научные основы планирования.
2. Теоретические основы планированияПланирование в широком смысле означает процесс обоснования целей и приоритетов социально-экономического развития с определением путей и средств их достижения. Исходя из этого план - это документ, который содержит систему показателей и набор различных мероприятий по определению перспектив социально-экономического развития. В нем отражаются как цели и приоритеты, так и ресурсы, источники их обеспечения, порядок и сроки выполнения.Следует разграничить такие сходные понятия как «планирование» (вообще), «стратегическое планирование», «индикативное планирование». В российской практике периода рыночных трансформаций термин «планирование» долгое время практически не употреблялся в документах и программно-аналитических проработках: это была поспешная и не очень умная реакция российской «элиты» на выдвинутую задачу перейти к исключительно рыночным методам регулирования экономических процессов. Как отмечают исследователи вопроса, «государственное планирование было полностью, даже в годичных проектировках, вытеснено категорией прогнозирования (кроме финансового плана — государственного бюджета). В последующем данную крайность начали преодолевать, но очень несмело и половинчато. В обиход на уровне макроэкономических проработок понятие планирования возвращали с крайней осторожностью и непременно в связке с уточняющими (ограничивающими) его смысл словами» [2, с. 20]. Лишь в самом начале XXI в. в проектах документов правительства и Федерального Собрания РФ стали появляться термины «индикативное планирование» и «индикативный план». Характеристика индикативности, как очевидно, должна была подчеркивать сугубо информационное предназначение плановых документов, исключающее даже намек на мобилизующую функцию плана. Затем в обиход макроэкономической политики с еще большими оговорками постепенно стало возвращаться понятие «стратегическое планирование». Лишь в 2008 г. была поставлена задача разработки государственного стратегического плана на долгосрочную перспективу (до 2020 г.) [2, с. 21].Стратегическое планирование есть процесс определения целей и приоритетов по основным, наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (региона) на длительную перспективу или на средний срок с одновременным формированием основ механизма их реализации. При стратегическом планировании решаются те задачи, которые определяют общий характер экономических трансформаций, устойчивость и конкурентоспособность экономики, уровень жизни населения, обороноспособность страны и др. При этом конечный результат не является строго фиксированным, а расположен в определенной зоне с заданными предельными границами по величине и времени.Индикативное планирование может рассматриваться как основной рабочий инструмент по реализации целей, сформулированных в стратегическом плане развития макросистемы с учетом имеющейся ресурсной базы и конкретно складывающейся экономической и социальной ситуации.Во избежание недоразумений необходимо в конкретных ситуациях уточнять термин «программирование». В обычном рабочем значении программирование трактуется как процесс формирования тех или иных программ социально-экономического и научно-технического развития. Речь может идти о комплексных программах развития страны (региона), антикризисных программах, национальных программах и проектах по реализации избранных приоритетов, о конкретных целевых программах по осуществлению прорывов в тех или иных областях либо о более узких отраслевых или региональных программах и др.Подчеркнем, что в понятие «программирование» нередко вкладывается и более широкий смысл. Например, в прогнозно-аналитической практике западных стран стало употребляться понятие «глобальное программирование». Оно подразумевает широкую цепь прогнозно-плановых проработок и управленческих мероприятий, направленных на перевод макроэкономической системы страны (или региона) в качественно новое состояние в будущем. В таком контексте, очевидно, понятие «программирование» становится близким по смыслу понятию «долгосрочное стратегическое планирование».Важной для нашего предмета является дефиниция «целевая программа». Целевая программа - это система взаимоувязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритета социального, экономического, научно-технического, территориального или экологического развития в заданные сроки и с наилучшим эффектом. Целевое программирование является сердцевиной стратегического управления и выполняет в рыночной экономике такие функции, как выявление узловых точек (приоритетов) социально-экономического развития, позволяющих решать крупные проблемы; концентрация сил и средств на решении ограниченного числа стратегических задач; взаимная увязка программ между собой и с остальными блоками экономики. О целевых программах мы будем говорить в следующих лекциях по предмету.Обращаясь к теоретическим основам планирования, следует отметить, что сущность планирования заключается в разработке оптимального плана деятельности по достижению цели. При этом входными данными при планировании являются информация о прошлом (ретроспективная информация) и информация о настоящем, которая по отношению к плановому периоду является также информацией о прошлом. Поэтому ее относят условно к ретроспективной информации (условно-ретроспективная информация). А выходными данными планирования является информация о будущем (перспективная информация) – план (результат планирования). Важным понятием содержания планирования является глубина планирования. Глубина планирования (время упреждения) называется промежуток в будущем, на который разрабатывается план. Глубина ретроспекции – промежуток времени в прошлом, который необходимо взять для получения прогноза с достаточной вероятностью или по которому имеется достоверная ретроспективная информация. Таким образом, планирование социально-экономического развития, сколь бы различными ни были его конкретные формы и методы, развивается и совершенствуется в тесной взаимосвязи в предшествующими ему во времени этапами всестороннего прогнозирования стратегических возможностей общества и государства. Поэтому все формы и фазы прогнозирования, планирования и программирования развития целесообразно анализировать применительно к задачам государственной политики как целостный процесс. В связи с этим выделим общие и отличительные черты прогнозирования и планирования. Так, общими чертами прогноза и плана являются:1) социальная функция, т.е. прогноз и план разрабатываются для лучшего удовлетворения потребностей населения с целью улучшения условий жизни людей; 2) это продукт духовной деятельности людей, результат предвосхищающего сознания; 3) методологическая общность, т.е. часто прогнозы и планы разрабатываются одними и теми же методами, хотя планирование и прогнозирование имеют и свои специфические методы.Различия между прогнозом и планом заключаются в следующих положениях:1) план носит директивный характер, прогноз - рекомендательный; 2) в разработке плана всегда предшествует разработка прогноза; 3) прогноз многовариантен, а план нет.Разобрав основные понятия прогнозирования и планирования, перейдем к методологическим основаниям данных процессов.
3. Методология прогнозирования и планированияИз предыдущего вопросы мы установили взаимосвязь таких явлений как прогнозирование и планирование. При этом в вопросе методологии базовую позицию занимает теория прогнозирования, поскольку с прогнозирования начинается и планирование. В современных теориях прогнозирования и планирования, как зарубежных, так и российских, в малой степени используется теория предвидения всемирно известного российского ученого Н.Д. Кондратьева (1892-1938), которая, по мнению исследователей, является наиболее надежной научной базой долгосрочного прогнозирования, исходным пунктом методологии интегрального макропрогнозирования [2, с. 46]. В основе предвидения лежат познание и использование закономерностей развития общества. Н.Д. Кондратьев исходил из трех ступеней познания, находящих выражение в трех типах законов, которые служат теоретической основой предвидения:1. Закономерности статики позволяют обоснованно определять пропорции социально-экономической системы, обеспечивающие ее функционирование, сбалансированность составных элементов.2. Закономерности динамики помогают предвидеть перемены в этой системе в разных фазах среднесрочных, долгосрочных (кондратьевских) и сверхдолгосрочных (цивилизационных) циклов, тенденции взаимовлияния цикличных колебаний в смежных и отдаленных сферах, время наступления кризисов, обоснованно их диагностировать и выбирать оптимальные пути выхода из них.3. Закономерности социогенетики дают возможность выявить внутреннюю логику саморазвития общественных систем, наследственность и изменчивость в их динамике, обоснованно производить отбор полезных перемен, адаптирующих систему к изменениям окружающей среды.Н.Д. Кондратьев различал три типа предвидения в социально-экономической области.Первый тип - предвидение конкретных событий, которые являются нерегулярными, во многом случайными; таким предугадыванием событий наука не занимается.Второй тип - предвидение цикличности событий экономического, социального, политического толка. Исследуя цикличность в экономической динамике, Н.Д. Кондратьев, наряду с широко известными средними и малыми циклами, статистически доказал наличие больших циклов конъюнктуры длительностью около полувека, связав их с цикличными колебаниями технологической динамики и социально-политической активности. Познание закономерностей цикличной динамики, регулярной повторяемости циклов разной длительности, их взаимосвязей в разных сферах деятельности является мощным инструментом среднесрочного и долгосрочного прогнозирования.Третий тип предвидения заключается в выявлении общих тенденций будущей динамики исследуемого объекта. Этот тип предвидения обычно рассчитан на длительное время (чтобы успели выявиться тенденции), носит общий характер и может служить фоном, на котором формируются прогнозы второго типа.Н.Д. Кондратьев внес основополагающий вклад в разработку методов, инструментария прогнозирования. Он успешно использовал статистический анализ для выявления и прогнозирования тенденций экономической динамики, применил разнообразный арсенал математических методов при обработке статистических данных. В работах Н.Д. Кондратьева подчеркивалась неразрывная связь перспективных планов и предвидения: «Планы будущего развития хозяйства имеют теснейшую связь с предвидением этого будущего. Но если это так, то очевидно, что методы построения планов должны быть в достаточной степени согласованы с возможностями такого предвидения» [1, с. 523]. Именно на основе прогноза выявляется, какие желаемые результаты хозяйственного строительства могут быть достигнуты в рамках возможного. Показатели плана должны строиться на основе предвидения хода событий и возможного эффекта намеченных мероприятий.При построении плана нужно сочетать генетический метод, основанный на экстраполяции тенденций экономической действительности на будущее, с телеологическим методом, ориентированным на достижение независимой целевой установки в перспективный период. Важно, чтобы эти планы были реальными, опирались на прогнозы, учитывающие закономерности статики, динамики и генетики, тенденции экономической конъюнктуры, изменение условий внутреннего и мирового рынков. Составление перспективных планов должно быть делом лиц, отличающихся высоким профессионализмом.Таким образом, в работах Н.Д. Кондратьева нашла достаточно полное выражение теория предвидения будущего, основанная на познании и умелом использовании закономерностей социально-экономической статики и цикличной динамики.Основные положения теории предвидения Н.Д. Кондратьева восприняты и развиты современной российской школой, разработавшей методологию интегрального макропрогнозирования.Методология интегрального макропрогнозирования строится на синтезе и системном развитии научного наследия великих российских ученых, получивших признание в мире: 1. Теория предвидения и учения о циклах, кризисах и инновациях Николая Кондратьева;2. Цивилизационный подход и учение о социально-культурной динамике Питирима Сорокина, которые позволяют избежать однобокого экономизма, учитывать взаимосвязь в динамике всех элементов структуры цивилизации, ее генотип: социодемографический, природно-экологический, инновационно-технологический, экономический, государственно-политический и социокультурный; 3. Учение о циклах, кризисах и инновациях Н. Д. Кондратьева. В данное учение входит методология прогнозирования циклов, кризисов и инноваций; прогноз смены поколений локальных цивилизаций; прогноз динамики и взаимодействия элементов генотипа цивилизаций;4. Теория ноосферы, рациональной коэволюции общества и природы В.И. Вернадского и Н.Н. Моисеева; прогнозирование природных процессов; учет экологических циклов и кризисов; прогноз становления ноосферного способа производства и потребления;5. Балансовое макромоделирование и прогнозирование В. В. Леонтьева; модель «затраты - выпуск»; мировая модель. В.В. Леонтьев предъявляет жесткие требования к сбалансированности предлагаемых сценариев будущего социально-экономического развития. Таким образом, методология интегрального макропрогнозирования объединяет и синтезирует результаты ряда научных школ. Интеграция перечисленных научных направлений позволяет отразить многомерность окружающего нас мира и происходящих в нем глубоких трансформаций, получить объемное видение будущего во всех сферах общественной жизни. При этом макропрогнозирование означает, что предметом исследования и предвидения являются не отдельные отрасли и направления изменений в обществе и природе, а перемены высшего уровня и наибольшей глубины, предопределяющей динамику общества в целом, в его глобальном и национальном измерениях. Безусловно, школа интегрального макропрогнозирования выступает базовой методологией, как прогнозирования, так и планирования. Поэтому в рамках нашего предмета необходимо знать об основных составляющих представленной отечественной научной школой.
4. Значение прогнозирования и планирования в государственном и муниципальном управленииВ системе государственного и муниципального управления постоянно осуществляется целенаправленное решение задач в различных сферах общественной жизни, выражающее доминирующие приоритеты и ценности применения власти. Важнейшей задачей государственного управления является разработка политического курса государства, представляющего собой последовательную схему деятельности, включающую определение исходных позиций, насущных проблем, выработку политической линии, ее утверждение, применение и оценку. Технологии формирования и проведения государственной политики определяются в зависимости от выбора предмета и характера государственного регулирования, финансовых возможностей государства и ряда иных факторов (например, имеющихся обязательств перед другими государствами). В то же время универсальными технологическими звеньями принятия решений, лежащими в основе разработки государственной политики, системы государственного и муниципального управления являются прогнозирование, планирование и программирование.Для государственного управления особое значение имеет политическое прогнозирование, представляющее собой форму гипотетического отражения политики будущего, раскрывающего совокупное влияние тех факторов, которые в данное время влияют на развитие объекта государственного регулирования. Иначе говоря, такое прогнозирование – это разновидность гипотетической и проектной методики отражения политического будущего государства и общества. Такой характер «заглядывания» в будущее основывается на стремлении учесть как научные рекомендации, так и накопленный практический опыт в той или иной области жизни, а также данные о государственных служащих, которые будут реализовывать эти проекты.В отличие от других видов умозрительного предвосхищения будущего, политическое прогнозирование не только раскрывает характер причинности в развитии политических событий, но и фиксирует цели и последовательность действий органов государственного и муниципального управления. Прогнозирование в сфере государственного и муниципального упарвелния предполагает поиск пороговых значений объекта государственного регулирования, а соответственно и сопутствующие этому процессу трансформацию внешней среды, наиболее общие показатели деятельности контрагентов государства и т.д.Как справедливо отмечает А.И. Соловьев, прогнозирование представляет собой такую идеально-преобразующую деятельность, в которой объективные факторы (например, показатели уровня жизни населения) и субъективные намерения управляющих по сути дела равноправны. Их соединение на практике в первую очередь предполагает учет территориальных аспектов проблемы, ориентирующий аналитиков на уточнение тех последствий, которые может повлечь за собой политика государственного вмешательства (невмешательства) для конкретных слоев населения, проживающих в определенном месте. В силу этого прогнозирование практически всегда имеет межотраслевой и междисциплинарный характер, позволяя учитывать взаимосвязь объекта регулирования с широким комплексом условий и факторов, обеспечивающих его развитие и изменения [3, с. 338].Целостное рассмотрение объекта государственного регулирования позволяет увидеть в структуре прогноза ретроспективные и перспективные оценки событий. Причем каждый компонент руководствуется едиными принципами измерения социальной динамики; содержит диагностику локальных ситуаций, представления о существовавших и наметившихся тенденциях, идеи, определяющие перспективные ориентиры развития государства и общества.Следует отметить, что соотношение указанных компонентов меняется в зависимости от характера прогнозирования (поискового или нормативно-целевого). Напомним, что поисковое прогнозирование направлено на определение наиболее вероятных тенденций развития, на предвидение и предварительный анализ возможной трансформации наличной ситуации, формируясь, таким образом, по логике – «от настоящего к будущему». Нормативно-целевое прогнозирование связано с обозначением конкретных действий, ведущих к достижению сознательно поставленных целей, а следовательно, и с определением соответствующих критериев, приоритетов, методов поведения акторов и иных характеристик деятельности, формирующейся по логике «от будущего к настоящему».И в том, и в другом случае при прогнозировании используются разнообразные методы, но главным из них является построение сценария развития. По сути дела сценариотехника представляет собой основной технологический инструментарий, предполагающий пошаговое описание гипотетического развития событий. Она включает в себя (наряду с формированием общих представлений о параметрах будущего) и поиск альтернативных вариантов движения, и поворотных точек в развитии процесса, а также ряда других характеристик. Общая логика построения прогноза предполагает последовательный переход от уточнения характера и масштабов целей и построения рабочих гипотез к построению базовой гипотетической модели, включающей поэлементный анализ процесса с учетом его иерархических уровней и функций, сбор фоновых данных и построение динамических рядов показателей, и наконец, к оценке достоверности и точности прогноза. Цели и характер государственной политики определяют масштабы прогнозов.В отличие от прогнозирования, планирование в государственном и муниципальном управлении представляет собой разновидность гипотетического предвидения, отражающего конкретные параметры активности и обязательства субъектов, действующих в определенных условиях и временных рамках для достижения поставленных государственных целей. Это как бы проектно-конструкторская деятельность, цель которой – обрисовать целевую перспективу, предполагая не предвосхищение будущих решений, а учет воздействия принимаемых сегодня решений на ситуацию в будущем. В этом также заключается и основное значение планирования в государственном и муниципальном управлении.Управленческие технологии, сопряженные с этой формой предвидения, неразрывно связаны с выработкой конкретных параметров организационной структуры государственных учреждений, поведения отдельных лиц (кадров), определением используемых ресурсов, норм контроля, соотнесенных с пространственно-временными показателями. Такой способ разработки политики государства рассчитан на полное устранение эффекта неопределенности ситуации, хорошо заметного в прогнозировании. Уделяя основное внимание постановке целей и задач, планирование органично связано с механизмами, так называемой рециклизации, т.е. изменения первичных параметров процесса достижения цели на основе информации, поступающей по мере ее реализации [Со, с. 339].Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в зависимости от его стратегического или тактического характера. Так, для стратегического планирования в большей мере свойственна ориентация на долгосрочные способы действий, на уникальные и более неопределенные задачи, на учет множества факторов и противоречивых критериев их оценки, на предвидение последствий и т.д. Это объясняет, почему в масштабах государства более эффективным и значимым оказывается среднесрочное и краткосрочное планирование.Еще одним типом технологических приемов осуществления государственного управления и формирования государственной политики является программирование. Оно представляет собой совокупность мер, направленных на решение конкретной проблемы и жестко связывающих целевые задания и параметры деятельности по их достижению. Это более простая процедура, чем планирование. Она увязывает процесс достижения конкретной цели с процедурами организации и бюджетного финансирования, координирует действия различных партнеров, процесс информационного обеспечения и т.д. В конечном счете, программирование ориентировано на выявление и измерение фактически достигнутых результатов.Главная проблема применяемых в программировании технологий, состоит в создании единой методической основы, способной преодолеть функционально-структурную раздробленность государственных органов и охватить весь цикл целеполагания, соединив, таким образом, деятельность различных участников программы и определив формы надлежащего контроля над их деятельностью. В связи с этим важной проблемой является и создание единой нормативной базы, институциализация процесса, а главное – обеспечение бесперебойного финансирования процесса решения конкретных задач. Вообще, как показывает практика, связь процесса бюджетирования и организации коллективных действий является основополагающей для этого типа технологического обеспечения государственной политики.Содержание технологий и процедур формирования государственной политики определяется конкретными государственными программами, которые могут быть связаны с решением межведомственной проблемы или задачи, решаемой одним ведомством. В зависимости от этого применяемые техники и методики определения программных целей будут в большей или меньшей степени связаны с координацией, с механизмами согласования действий различных структур государства или с такими типами контроля. Подробнее на программировании мы остановимся в следующих лекциях по предмету.
Список использованной литературы:1. Кондратьев Н.Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения. – М. : Экономика, 2002. – 768 с.2. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование : Учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. – 4-е изд,, перераб и доп. - М. : Экономика, 2011. - 604 с. 3. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. – М. : Аспект Пресс, 2000. – 559 с.