- Взаимодействие международной и национальной правовой системы.
- Применение и толкование судами норм международного права.
Дуалистические и монистические концепции соотношения международного и внутригосударственного права. Научная и политическая полемика вокруг вопроса о примате одной системы права над другой.
Данная проблема обстоятельно освещена в научной литературе, с которой советуем ознакомиться читателю. См.: Даниленко Г. М. Применение международного права во. внутренней правовой системе России: практика Конституционного суда// Государство и право. 1995. № 11; Тихомиров Ю. А. Национальное законодательство и международное право: параллели и сближения//Московский журнал международного права. 1993. № 3; Российская правовая система и международное право: проблемы взаимодействия. Государство и право. 1996. № 2—3. 2 См.: Миронов Н. В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С. 40—41.
Последние четверть века отчетливо выявили тенденцию сближения международного и национального права на фоне нарастающих интеграционных процессов в современном мире. Универсализация экономических, транспортных, информационных связей, обострение масштабных экологических проблем, массовое перемещение людей создают прочную объективную базу для данной тенденции. Новый правопорядок в мире требует сближения национальных правовых решений, с одной стороны, и формирования механизмов выработки согласованных и общих решений в мировом сообществе — с другой.
Доминанта мирового сообщества усиливается и благодаря все большему осознанию людьми разных стран необходимости действовать сообща и жить в мире. Общие гуманитарные и нравственные принципы приобретают все большее значение. Но при их очевидном положительном смысле нельзя не заметить стремления обосновать право мирового сообщества вмешиваться в некоторые внутригосударственные аспекты развития и регулировать их. В ООН часто говорят о легитимации "права вмешиваться" во имя более высоких интересов мирового сообщества и его ценностей. Защита прав человека, контроль за производством оружия массового уничтожения, сохранение планетарной среды стали "поводами"для вмешательства международного сообщества во внутренние дела государств. Неоднозначно толкуется объем мандатных полномочий и статус миротворческих сил в разных регионах мира.
Возникают острые вопросы: как совместить суверенные права государств и права международных организаций, допустимо ли ограничение первых и отказ от признания абсолютного суверенитета, каким образом обеспечить учет интересов сторон, как оценивать нормы и процедуры международного права, которые служат этой цели? Ответы могут быть, естественно, и политическими, и юридическими.
Утверждение приоритета международного права для национального права сопровождается использованием международных принципов, норм и понятий в национальном праве. Оно должно сочетаться с механизмом участия государств в выработке международно-правовых норм и решений, ответственности за их выполнение и одновременно с обеспечением суверенитета народов и государств. Конфликтные ситуации требуют специального механизма, не ущемляющего прав отдельных стран. Ведь в международной политической системе усиливается "разнополюсность"и расширяется вектор интересов и их столкновений. Поэтому требуется еще более углубленное понимание граней соприкосновения международной и национальной правовых систем. Нужно четко представить их сложную структуру. Тогда удастся находить эти грани с учетом внутренней иерархии каждой системы и их целостных проявлений.
Как известно, национальная правовая система включает в себя принципы права, правотворчества и правоприменения, всю совокупность правовых актов и норм. Строгая ее системность означает четкое соотношение актов между собой — конституции и закона, закона и подзаконного акта и т. п. Все акты являются продуктом деятельности органов государственной власти и обеспечены их авторитетом, властными и иными средствами воздействия.
Международная правовая система также является многозвенной. Она строится на основе общих принципов, закрепленных в Уставе ООН, — суверенное равенство государств, самоопределение народов и наций, добросовестное выполнение обязательств, всеобщее уважение прав человека, разрешение международных споров мирными средствами и др. Эти и другие принципы международного права являются универсальными и общепризнанными как для других "слоев" международного права, так и для национальных правовых систем. Далее можно выделить "право международных организаций" с их конвенциями, пактами, декларациями и резолюциями, действующими в той или иной сфере (например, ЮНЕСКО, МОТ).
Выше отмечалась заметная роль межгосударственных объединений, в рамках которых формируется и действует "право сообщества". Таковы принципы, акты и нормы, например, в рамках Европейского союза, Содружества Независимых Государств, Совета Европы, обладающие как признаками норм международного права, так и признаками "уставного права сообщества" с более жесткими регулятивными воздействиями.
Рекомендовано уделить серьезное внимание реализации международно-правовых норм в российском законодательстве путем: определения механизма прямого применения международных норм и трансформации их в законодательных и иных актах; установления порядка преодоления противоречий между актами международными и актами российского законодательства; корректной реализации признанных и одобренных международно-правовых актов в субъектах Российской Федерации; решения по обобщениям судебной практики в области применения международно-правовых норм.
Намечено улучшить информацию о международно-правовых актах, увеличить тираж "Бюллетеня международных договоров" и приступить к изданию "Сборника международных договоров и соглашений Российской Федерации", обеспечить широкое пользование соответствующими банками данных.
Конституционные положения служат своего рода "мостом" между национальным и международным правом, открывая путь второму к первому. Важнейшими являются нормы ст. 79 Конституции Российской Федерации о том, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий. Сделана оговорка — если это не противоречит основам конституционного строя России. В ч. 4 ст. 15 определено соотношение норм российского и международного права, в о "г" ст. 106 — субъект ратификации и денонсации международных договоров.
Для оказания воздействия на отношения внутри каждого государства нормы международного права должны получить "национальное признание" и найти отражение во внутреннем праве. Включение международно-правовых норм в национальное право означает их трансформацию, которая осуществляется разными способами. Во-первых, прямая трансформация, когда в соответствии с конституцией или законами государства нормы международного права автоматически приобретают силу действующих на территории этого государства. После публикации в специальном издании положения международного акта приобретают силу, превышающую силу не соответствующих ему внутренних законов.
Во-вторых, инкорпорация, когда нормы международного права, в том числе договорные, непосредственно включаются во внутреннее право. При этом прямая трансформация может предусматриваться для определенного вида международных норм, например для общепризнанных норм международного права (ФРГ, Португалия, Австрия), или для должным образом заключенных и опубликованных международных договоров (Испания).
В-третьих, опосредованная трансформация означает, что международно-правовые нормы приобретают силу норм внутреннего права лишь в результате издания законодательным органом специального акта. Часто такая процедура предусматривается для наиболее важных международных договоров (Португалия, Франция). Если при прямой трансформации прекращение или изменение международного договора или иного акта немедленно влечет соответствующие изменения во внутреннем праве, то при опосредованной трансформации такие изменения являются результатом определенной внутренней процедуры.
В некоторых странах (ФРГ, Италия) применяется смешанная трансформация, в которой присутствуют меры как прямой, так и опосредованной трансформации.
Значительное воздействие на внутреннее право европейских стран оказывают решения органов ЕС.
В целях реализации положений Римского договора некоторые государства — члены ЕС закрепили в своих конституциях положения о возможности ограничения в определенном объеме их суверенных прав и передаче этих прав международной организации (например, Конституции ФРГ, Италии, Испании).
Согласованность международно-правовых актов и действий государств, сочетаемая с признанием конституционных принципов, дает обнадеживающие результаты. Вот пример. После Второй мировой войны Саарская область отошла от Франции к Германии в русле правовых актов. Статья 23 Конституции ФРГ, референдум в Сааре в 1955 г., Договор о Сааре, сохранение норм французского права в течение переходного периода (5 лет), Закон об интеграции, решения Конституционного суда ФРГ, распространение действия Конституции ФРГ на Саар с 1 января 1957 г. — таков согласованный правовой путь, который может действительно служить примером.
Важное значение придается процедуре признания международных обязательств. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает такие виды, как выражение согласия на обязательность для нее международного договора, как его подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие, присоединение, иной способ выражения согласия по договоренности сторон (ст. 6). В отношении международных договоров России установлено: ратификация и денонсация их отнесены к ведению Государственной Думы, принимающей по этому поводу законы, и Совету Федерации (п. "г" ст. 106 Конституции Российской Федерации). В упомянутом Законе урегулированы процедуры подготовки, подписания и ратификации международных договоров. А в Регламентах палат — порядок их "внутреннего движения".
В конституциях зарубежных государств чаще всего определяется процедура заключения международных договоров. В Конституции Франции есть раздел VI "О международных договорах и соглашениях". Согласно ст. 53 мирные, торговые, финансовые, договоры, относящиеся к международной организации, к положению личности, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона и вступают в силу только после ратификации или одобрения. В Конституции Испании в главе третьей " О международных договорах" предусмотрено, что органический закон может разрешать заключение договоров для участия в международных организациях или учреждения наднациональных организаций, которым передается соответствующая компетенция. Предварительное разрешение парламента требуется для заключения политических, военных, финансовых договоров, а также для договоров, соглашений, влияющих на отмену или принятие законов (ст. 93—94).
Для государств — участников СНГ примечательно участие конституционных судов. Например, в России Конституционный суд вправе разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров (п. "г" ч. 2. ст. 125 Конституции Российской Федерации), а в Республике Беларусь Конституционный суд дает заключения о соответствии международных договорных обязательств Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь (ст. 127 Конституции).
Как отмечалось в юридической литературе, нормы международного права выражают не властные предписания, а договорное волеизъявление государств, — это координационные, согласительные, рекомендательные, диспозитивные правила. Чаще всего им присущ один элемент — диспозиция, реже — гипотеза и диспозиция, поскольку международные нормы выражают более высокие обобщающие тенденции развития. Иерархичность норм специфична и означает соответствие нового договора императивным нормам международного права, совместимость норм с обязательствами по другим договорам. Отсылочные нормы нередко являются нормами — поручениями нижестоящим государственным органам договаривающихся стран решить в международно-правовом порядке те или иные вопросы на уровне этих органов — подписать соглашения, провести согласования и т. п.1
Довольно сложным является вопрос о соотношении норм внутригосударственного и международного права. Данный вопрос решается прежде всего на конституционном уровне, где пролагается главное русло сочетания названных правовых систем. Ему посвящена ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. В нем можно выделить три положения: а) установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Здесь выделено три основных источника международного права — принципы, нормы, договоры. Впервые используемое понятие правовой системы позволяет считать эти источники ее составной частью; б) отмечается такой признак одобрения международных документов российским государством, как "общепризнанные". Не все документы, а лишь те, с которыми согласно государство и обязательство по которым оно берет на себя добровольно; в) установлен принцип приоритета международного договора, правила которого применяются, если в законе содержатся другие правила. Актуален вопрос, кто и в каком порядке определяет наличие юридической коллизии и дает необходимое заключение. Пока здесь существует немало пробелов и неясностей.
Надо учитывать некоторую специфику отражения международно-правовых норм в отраслях публичного и частного права. В первой группе их мало, поскольку ими регулируются публичные институты и способы обеспечения публичных интересов. Во второй, лишенной ярко выраженного тяготения к вопросам власти и суверенитета, эти нормы представлены гораздо полнее и шире. Причем заметны два способа их закрепления.
Во-первых, в ряде законов есть специальные нормы о международном сотрудничестве в соответствующей сфере. Так, ст. 65 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан устанавливает, что сотрудничество Российской Федерации с другими государствами осуществляется на основе международных договоров. Соглашения, заключаемые органами здравоохранения, предприятиями и учреждениями, не должны ограничивать права и свободы граждан, закрепленные основами и другими актами. В случае противоречия правил международного договора и основ применяются первые.
В Законе "Об образовании" признается роль международных договоров и соглашений, не противоречащих данному Закону. Органы управления образованием всех уровней, образовательные учреждения вправе устанавливать прямые связи с партнерами. По прямым договорам осуществляется подготовка кадров как в России, так и в зарубежных странах (ст. 57). Статья 58 посвящена внешнеэкономической деятельности, осуществляемой самостоятельно органами управления и образовательными учреждениями. Они могут иметь валютные счета и использовать полученные валютные средства, находящиеся в их собственности.
Специфичен раздел XV "Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды" Закона "Об охране окружающей природной среды". В ст. 92 закреплены девять принципов, которыми руководствуется Российская Федерация в сфере международного природоохранного сотрудничества, в ст. 93 — приоритет международных договоров, в ст. 94 — обязанности иностранных юридических лиц и граждан, лиц без гражданства по соблюдению природоохранного законодательства.
Во-вторых, во многих законах как бы воспроизводятся конституционные нормы. Например, в ст. 7 ГК установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Оговорено, что международные отношения применяются к отношениям, указанным в п. 1 и 2 ст. 2 ГК (о защите нематериальных благ и т.д.), непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта.
Совпадение объектов регулирования международного и внутригосударственного права. Материальное и процессуальное влияние внутригосударственного права на международное право.
Варианты имплементации международного права в национальную правовую систему. Рецепция – принятие норм внутреннего права, текстуально повторяющие нормы международного права. Отсылка – издание нормы внутреннего права, отсылающая правоприменителя к норме международного права. Тенденции трансформации норм международного права в праве развитых государств. Международные нормы в системе российского права. Источники: Конституция РФ, Закон РФ О международных договорах РФ 1995., Постановление пленума Верховного Суда РФ 1995. Психологические особенности применения судами норм международного права. Особенности толкования судами норм международного права. Применение судами Российской Федерации норм международного права.
Вопрос о соотношении международной и внутригосударственной правовой системы актуален в наши дни потому, что если на ранних этапах своего развития международным правом занимался ограниченный круг юристов - юристы международники, то сегодня с международным правом может столкнуться в своей деятельности любой практикующий юрист. В сложившейся ситуации для специалиста в области юриспруденции недостаточно лишь знаний о праве того государства, где он практикует. Проникновение международного права в процесс регулирования внутригосударственных отношений рождает прежде всего необходимость в изучении взаимодействия этих правовых систем.