Понятие, история развития и источники дипломатического и консульского права
Дипломатия — это официальная деятельность органов внешних сношений по осуществлению целей и задач внешней политики, а также по защите прав и интересов государства и его граждан за границей.
Дипломатическое и консульское право — это совокупность договорных и обычных норм, регулирующих правовой статус, функции, деятельность и прекращение деятельности органов внешних сношений государств и их сотрудников. Как одна из старейших отраслей международного права, оно возникло и стало развиваться со времени появления государств. Так, уже в законах Ману (Индия, 1 тыс. до н.э.) говорится, что дипломатическое искусство состоит в умении предотвращать войну и укреплять мир. В разделе «Царь» записано, что мир и его противоположность — война зависят от послов; в их власти находятся дела, из-за которых происходят мир или война. Законы Ману устанавливали неприкосновенность послов: «Поднимающий руку на посла идет к гибели или уничтожению».
В Древнем Риме выработалось понятие святости (неприкосновенности) посольства. В эпоху феодализма складываются нормы посольского права, получает развитие консульское право. Великие географические открытия обусловили необходимость тесных связей между государствами, что повлекло за собой создание постоянных посольств и консульств, ведомств по иностранным делам, то есть привело к образованию службы по внешним сношениям.
Основным источником дипломатического и консульского права до середины ХХ в. был Венский протокол 1815 г. с дополнением (Аахенс-кий протокол 1818 г.). Во второй половине ХХ в. произошла кодификация дипломатического и консульского права: в 1961 г. была принята Венская конвенция о дипломатических сношениях, в 1963 г. — Венская конвенция о консульских сношениях, в 1969 г. — Конвенция о специальных миссиях, в 1973 г. — Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, в 1975 г. — Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера и др.
Основными внутригосударственными актами Российской Федерации о правовом положении и деятельности органов внешних сношений являются Конституция РФ, Консульский Устав 1976 г., Положение о дипломатических и консульских представительствах государств на территории СССР 1966 г., Основными внутригосударственными актами Российской Федерации о правовом положении и деятельности органов внешних сношений являются Конституция РФ, Консульский Устав 1976 г., Положение о дипломатических и консульских представительствах государств на территории СССР 1966 г., Положения о Торговом представительстве Российской Федерации в иностранном государстве от 2005 г.; Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации 1995 г. и др.
Органы внешних сношений
По месту нахождения органы внешних сношений делятся на внутригосударственные и зарубежные.
Внутригосударственные органы внешних сношений — это парламент, глава государства, правительство и глава правительства, ведомство иностранных дел. Эти органы внешних сношений осуществляют общее руководство внешней политикой. В отдельных странах есть органы внешних сношений, представляющие государство в какой-либо области его внешней деятельности.
Полномочия внутригосударственных органов внешних сношений в области внешней политики определяются главным образом в Конституции страны. Так, согласно Конституции Российской Федерации Президент России обладает следующими полномочиями:
• представляет страну во внешних сношениях. Согласно международному праву он реализует полномочие в силу занимаемого им положения (ex officio) без необходимости представления каких-либо специальных полномочий. В Конституции РФ прямо говорится, что Президент «как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях» (ст.80, п.4);
• определяет основные направления внешней политики государства (ст.80, п.3);
• назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях после консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания (ст.83, п. «м»);
• обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внешней политики государства (ст.84, п. «е») и осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (ст.86, п. «а»);
• ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (ст.86, п. «б»); подписывает ратификационные грамоты (ст. 86, п. «в»); принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств (ст.86, п. «г»);
• решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (ст.89, п. «а»);
• как Верховный главнокомандующий Президент осуществляет полномочия, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение вооруженных сил в порядке самообороны, объявления состояния войны, перемирия и т.д.
В Российской Федерации органом исполнительной власти, призванным реализовывать полномочия Президента по определению основных направлений внешней политики государства является Совет по внешней политике при Президенте РФ (Указ Президента РФ от 26 декабря 1995 г.). Совет — это координирующий орган; он предварительно рассматривает и прорабатывает вопросы внешней политики РФ и подготавливает соответствующие предложения для Президента.
Важное место среди внутригосударственных органов внешних сношений занимает парламент, роль которого в формировании и осуществлении внешней политики определяется его местом в системе органов государственной власти как высшего представительного органа. Хотя он и не заключает международные договоры от имени государства, а его заявления не имеют юридической силы, однако принимаемые им обращения, участие в работе Межпарламентского союза, обмен парламентскими делегациями свидетельствуют о большой его роли в области международных отношений. Так, Совет Федерации РФ решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России. Законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров, войны и мира, статуса и защиты государственных границ РФ обязательно рассматриваются в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой (ст.106).
Сравнивая полномочия Президента и парламента в области внешней политики, следует прийти к выводу о главенствующей роли и ответственности исполнительной власти за внешнюю политику. Однако этот вывод ни в коей мере не должен умалять роль парламента, ибо демократизация внешней политики и надежная правовая база — необходимые условия эффективной внешней политики.
Полномочия Правительства Российской Федерации определены в самой общей форме. Являясь исполнительной властью, оно осуществляет меры по обеспечению «реализации внешней политики Российской Федерации» (ст.114, п.1 «д»). Иными словами, реализация внешнеполитического курса, определяемого Президентом.
Ведомство иностранных дел — это орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области международных отношений. Его основными задачами являются разработка общей стратегии внешней политики государства; реализация внешнеполитического курса страны; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и других интересов государства на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц своей страны; обеспечение дипломатических и консульских отношений страны с иностранными государствами и международными организациями.
Зарубежные органы внешних сношений — это те органы, которые осуществляют свою деятельность за рубежом; их принято делить на постоянные и временные. К постоянным относятся дипломатические представительства государств (посольства или миссии), консульские представительства, представительства при международных организациях; к временным — специальные миссии и делегации на международных конференциях.
Наиболее важным зарубежным органом внешних сношений является дипломатическое представительство государств (посольство), функции и деятельность которого регулируются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Основными функциями посольства являются: представительство своего государства; защита интересов своего государства и граждан; ведение переговоров с правительством государства пребывания; выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них своему правительству; поощрение дружественных отношений между своим государством и государством пребывания и развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры, науки и др. (ст.3, п.1).
Дипломатическое представительство может возглавлять Чрезвычайный и полномочный посол, Чрезвычайный и полномочный посланник, поверенный в делах. Глава дипломатического представительства назначается, как правило, главой государства. Его назначение обусловлено получением агремана от страны пребывания. Агреман — это согласие государства принять конкретное лицо другого государства в качестве главы дипломатического представительства. Дипломатический представитель в одном государстве может быть одновременно дипломатическим представителем в другом (или нескольких) государстве, если нет возражений со стороны какого-либо принимающего государства (кумуляция, совмещение).
Глава дипломатического представительства является высшим представителем для граждан и юридических лиц своего государства в стране пребывания. Он приступает к исполнению своих обязанностей, как правило, после вручения им верительной грамоты, т.е. документа, удостоверяющего его личность и статус; она подписывается главой государства и в ней содержится просьба к главе принимающего государства «верить» обладателю верительной грамоты как лицу, представляющему главу другого государства. Совокупность глав дипломатических представительств в одном государстве называют дипломатическим корпусом.
Дипломатическое представительство состоит из главы представительства, дипломатического, административно-технического и обслуживающего персонала. Членами дипломатического представительства могут быть только граждане своего государства. Граждане страны пребывания могут входить в состав обслуживающего персонала только с согласия их страны.
Представительства государств при международных организациях создаются, прежде всего, при Организации Объединенных Наций, при ее специализированных учреждениях, при региональных организациях и др. Функции таких представительств состоят в следующем: обеспечение представительства посылающего государства и охрана его интересов; поддержание связей с международной организацией; сообщение своему правительству информации о ее деятельности. Привилегии и иммунитеты представительств государств при ООН в основном сходны с дипломатическими с учетом специфики представительства. По Конвенции 1975 г., «О представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера» правовой статус представительств и персонала аналогичен предусмотренному Венской конвенцией 1961 г. «О дипломатических сношениях». В Конвенции 1975 г. определяется также правовой статус делегаций в органах международных организаций и на международных конференциях: неприкосновенность жилых помещений, членов делегации, свобода сношений со своим государством и др.
Специальные миссии, т.е. делегации государств, направляемые в другие государства для переговоров по определенным вопросам или для выполнения иной конкретной задачи, Правовое положение таких миссий определяется Конвенцией о специальных миссиях 1969 г., которая исходит из того, что привилегии и иммунитеты членов специальной миссии аналогичны дипломатическим, закрепленным в Венской конвенции 1961 г.
Консульские представительства. Вопросы, связанные с функционированием консульских представительств, регулируются Венской конвенцией 1963 г, «О консульских сношениях», а также консульскими конвенциями, заключаемыми между государствами, и консульскими уставами отдельных стран. Консульские представительства, как зарубежные органы внешних сношений, создаются по соглашению между заинтересованными государствами. Так, по соглашению между Российской Федерацией и Греческой Республикой были открыты Генеральное консульство России в г. Салоники и генеральные консульства Греции в Санкт-Петербурге и Новороссийске (см. Постановление Правительства РФ ? 904 от 7 сентября 1995 г.). В соответствии со ст.9 Венской конвенции главами консульских представительств могут быть генеральный консул, консул, вице-консул и консульский агент. Современная практика государств знает как штатных (т.е. должностное лицо, являющееся гражданином своего государства), так и нештатных консулов (т.е. должностное лицо, назначаемое из граждан страны пребывания консульского учреждения).
Порядок назначения консула определяется национальным законодательством с учетом международных соглашений. Для назначения консула, как правило, требуется предварительное согласие (экзеква-тура) принимающего государства. При назначении на должность консул получает консульский патент, в котором указываются местопребывание консульского учреждения и границы консульского округа. Консул приступает к исполнению своих служебных обязанностей, как правило, после получения экзекватуры и прибытия в свой консульский округ.
Функции консула подробно сформулированы в Конвенции о консульских сношениях, консульских конвенциях и в консульских уставах отдельных государств и сводятся в основном к следующему:
• изучение и анализ всеми законными способами экономической, торговой, культурной и иной жизни консульского округа и сообщение этих сведений своему правительству;
• защита интересов своего государства и его граждан (физических и юридических лиц);
• содействие развитию экономических, культурных, научных, торговых и иных связей между двумя государствами;
• выполнение некоторых функций административного характера (исполнение обязанностей нотариуса, регистрация актов гражданского состояния и др.);
• выдача виз на въезд в представляемую консулом страну;
• оказание помощи судам и самолетам (в том числе и военным);
• расследование происшествий на торговых судах своего государства; разрешение споров между капитаном и членами экипажа, если это предусматривается национальным законодательством и др.
Основными функциями консульского представительства РФ являются охрана и защита экономических и правовых интересов РФ, а также защита прав граждан России, находящихся в стране пребывания консула. Выполняя эти функции, консул может без особой доверенности представлять граждан России в учреждениях государства пребывания. Консульские представительства могут выдавать паспорта, продлевать, погашать визы на въезд и выезд (из России). Консул следит за тем, чтобы уважались права торговых судов и самолетов; имеет право выяснять обстоятельства происшествий, имеющих место на судне или самолете, оказывает помощь экипажу.
Для успешного выполнения своих функций консульства пользуются привилегиями и иммунитетами. Так же как и дипломатические привилегии и иммунитеты, они делятся на две группы: а) привилегии и иммунитеты консульских учреждений; б) личные привилегии и иммунитеты. Консульские помещения неприкосновенны (кроме случаев бедствия, например пожар); неприкосновенны архивы, служебная переписка, средства передвижения; консульства освобождаются от налогов и пошлин. Должностные лица консульских учреждений неприкосновенны, т.е. они не могут быть арестованы или заключены под стражу до вынесения судебного приговора. В отношении частных действий к консулам применима юрисдикция страны пребывания. Все сотрудники консульских учреждений могут вызываться в качестве свидетелей, но они не обязаны давать показания, связанные с их консульской деятельностью. На основе двусторонних соглашений привилегии и иммунитеты могут быть расширены.
Торговые представительства государств. Торгпредство — это зарубежный орган государства, осуществляющий права в области внешней торговли. Правовое положение торговых представительств России определяется Федеральным законом о государственном регулировании внешнеторговой деятельности от 13 октября 1995 г., Положением о торговых представительствах СССР за границей 1989 г. и двусторонними соглашениями. Субъекты Российской Федерации могут содержать своих представителей при торгпредствах России за рубежом за счет средств своих бюджетов (ст.8, п.8). Торговые представительства РФ за рубежом действуют на основании международных договоров.
Функции торговых представительств:
• представительство государственных интересов РФ в стране пребывания по всем вопросам внешнеэкономической деятельности и обеспечение их защиты;
• содействие развитию экономических связей между РФ и страной пребывания;
• осуществление контроля за соблюдением российскими участниками внешнеэкономической деятельности государственных интересов России, а также за исполнением договоров по вопросам внешнеэкономических связей.
В связи с сокращением межгосударственного торгового оборота и ростом частного — в Российской Федерации торгпредства как зарубежные органы внешних сношений претерпевают структурные изменения; они заменяются бюро торгового представительства (в составе 5—7 чел.), либо аппаратом торговых советников при посольстве (в составе 2—3 чел.). В обязанности торговых советников будет входить сбор экономической информации, изучение местных рынков, консультации частным предпринимателям, защита внешнеэкономических интересов России (см. Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г.). Торгпредства сохраняться лишь в тех странах, где будут большие объемы межгосударственной торговли.
Привилегии и иммунитеты зарубежных органов внешних сношений и их персонала
Дипломатические привилегии и иммунитеты — это совокупность специальных прав и привилегий, которые предоставляются иностранным дипломатам, дипломатическим представительствам в стране пребывания в целях успешного выполнения возложенных на них функций. Привилегии и иммунитеты включают: а) привилегии и иммунитеты представительства и б) личные привилегии и иммунитеты.
Привилегии и иммунитеты представительства. Необходимым следствием учреждения и функционирования представительства является защита его помещений от внешнего вмешательства, что нашло свое закрепление в ст. 22 Конвенции о дипломатических сношениях, которая гласит: «Помещения представительства неприкосновенны, власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе, как с согласия главы представительства». Неприкосновенность помещения — это норма международного права; она носит абсолютный характер. Неприкосновенность помещения не означает, что его можно использовать для предоставления в нем убежища лицам, преследуемым властями страны пребывания.
Помещения представительства освобождаются от всех государственных и местных налогов, сборов, пошлин, кроме таких, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания. В тесной связи с неприкосновенностью дипломатического представительства находится неприкосновенность архивов и документов. Ст. 24 Конвенции устанавливает, что «архивы и документы представительства неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения».
Для нормального осуществления своих функций представительство должно обладать свободой сношения со своим правительством. С этой целью ст. 27 Конвенции устанавливает, что государство пребывания должно разрешить и способствовать свободному сношению дипломатического представительства со своим правительством, со своими консульствами, с посольствами и консульствами третьих стран. При этом могут быть использованы средства сообщения, находящиеся вне контроля властей страны пребывания: курьеры, дипломатическая почта, шифровки. Посольство может пользоваться радиосвязью лишь с согласия государства пребывания. Дипломатическая почта неприкосновенна. Основное условие такой неприкосновенности — она должна содержать только дипломатические документы. Дипкурьер неприкосновенен, он не может быть арестован или задержан.
Личные привилегии и иммунитеты теперь распространяются на дипломатический, административно-технический и обслуживающий персонал. Конвенция закрепила традиционные общепризнанные привилегии и иммунитеты дипломатических работников и членов их семей: неприкосновенность личности, иммунитет от юрисдикции, освобождение от налогов, повинностей, от таможенных пошлин и таможенного досмотра. Согласно ст. 20 Конвенции «личность дипломатического агента неприкосновенна». Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Власти страны пребывания должны принимать все разумные меры для того, чтобы предотвратить любое покушение на личность, свободу и достоинство дипломата.
Законодательство большинства стран мира предусматривает суровые меры наказания за посягательство на жизнь дипломатического представителя. Конвенция ООН «О предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов» 1973 г. предусматривает сотрудничество государств в борьбе с указанными в ней правонарушениями. Каждое государство обязано возбуждать уголовное преследование или выдавать оказавшихся на его территории лиц, обвиняемых в убийстве или похищении лиц, пользующихся международной защитой, или в совершении нападения на помещения или средства транспорта таких лиц.
Дипломатический работник пользуется в стране пребывания иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции. Изъятие из уголовной юрисдикции является полным. Применение к дипломатическому работнику мер уголовного характера может привести к разрыву дипломатических отношений. Изъятие дипломатического работника из уголовной юрисдикции означает, что судебные и следственные органы признают такие дела неподсудными. Прокуратура должна прекратить любое уголовное дело, в котором возбуждается преследование против дипломатического представителя. Иммунитет дипломата от юрисдикции государства пребывания дополняется тем, что он не обязан давать свидетельские показания, а в случае согласия давать такие показания, он не обязан для этого являться в судебные или следственные органы, и власти страны пребывания не могут принять в отношении его никаких исполнительных мер. Иммунитет от уголовной юрисдикции не означает, что дипломат может не считаться с законами страны пребывания. Ст.41 Венской конвенции устанавливает, что дипломаты «обязаны уважать законы и постановления государства пребывания», а также обычаи этой страны и не вмешиваться во внутренние дела этого государства.
Согласно ст. 31 Венской конвенции дипломатический работник освобождается от всех налогов, сборов и пошлин, государственных и местных налогов за исключением: косвенных налогов, включаемых в цену товаров или обслуживания; сборов и налогов на частное недвижимое имущество; сборов, взимаемых за конкретные виды обслуживания. Дипломатический работник освобождается от трудовых, государственных, военных повинностей (таких как реквизиции, военный постой), а также от всех таможенных пошлин, налогов на предметы, предназначенные для личного пользования, а их личный багаж, как правило, должен освобождаться от таможенного досмотра.
Венская конвенция 1961 г. распространяет привилегии и иммунитеты на административно-технический и обслуживающий персонал, однако при этом делаются исключения в отношении гражданской и административной юрисдикции, а также некоторых таможенных льгот (ст. 37). В практике большинства государств признается, что административно-технический и обслуживающий персонал пользуется иммунитетом в отношении действий, совершаемых при исполнении служебных обязанностей; члены этого персонала освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, Такие привилегии и иммунитеты, как правило, предоставляются на условиях взаимности.