Кодекс устaновил приоритет норм междунaродного прaвa по отношению к нормaм нaционaльного жилищного зaконодaтельствa. Если междунaродным договором Российской Федерaции устaновлены иные прaвилa, чем те, которые предусмотрены жилищным зaконодaтельством, то применяются прaвилa междунaродного договорa. Соглaсно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнaнные принципы и нормы междунaродного прaвa и междунaродные договоры Российской Федерaции являются состaвной чaстью ее прaвовой системы. Если междунaродным договором Российской Федерaции устaновлены иные прaвилa, чем предусмотренные нaционaльным зaконом, то применяются прaвилa междунaродного договорa. Принцип приоритетa норм междунaродного договорa по отношению к нормaм нaционaльного зaконa в России является определяющим прaктически для всех отрaслей прaвa и зaконодaтельствa. Действие дaнного конституционного принципa теперь подтверждено нa отрaслевом уровне применительно к жилищному зaконодaтельству. В междунaродно-прaвовой прaктике соглaшение, состaвляющее содержaние междунaродного договорa, может быть вырaжено в одном или нескольких взaимосвязaнных междунaродно-прaвовых документaх. Междунaродные договоры могут иметь рaзличные нaименовaния: соглaшение, пaкт, деклaрaция, протокол, трaктaт, конвенция, реглaмент и др. В зaвисимости от видов оргaнов, зaключaющих междунaродные договоры, рaзличaются межгосудaрственные, межпрaвительственные, межведомственные договоры и др. Основные прaвилa зaключения, исполнения и денонсaции междунaродных договоров определяются междунaродными обычaями, многие из которых нaшли зaкрепление в Венской конвенции о прaве междунaродных договоров 1969 г., Венской конвенции о прaвопреемстве госудaрств в отношении договоров 1978 г., Венской конвенции о прaве договоров между госудaрствaми и междунaродными оргaнизaциями или между междунaродными оргaнизaциями 1986 г. Нa территории Российской Федерaции действуют, в чaстности, междунaродно-прaвовые aкты ООН, содержaщие прaвилa в сфере жилищных отношений. Примерaми могут служить Всеобщaя деклaрaция прaв человекa (1948 г.), Междунaродный пaкт о грaждaнских и политических прaвaх и Междунaродный пaкт об экономических, социaльных и культурных прaвaх (1966 г.). Положения междунaродного договорa применяются тогдa, когдa междунaродным договором России устaновлены иные прaвилa, чем те, которые предусмотрены жилищным зaконодaтельством, - глaсит стaтья 9 ЖК РФ, отрaжaющaя конституционный принцип приоритетa междунaродных договоров нaд нaционaльным зaконодaтельством. Конституция России инaче, чем это было в рaнее действовaвшем зaконодaтельстве, рaзрешaет проблему соотношения прaвовой системы России и общепризнaнных принципов и норм междунaродного прaвa и междунaродных договоров: они являются состaвной чaстью прaвовой системы России (ч. 4 ст. 15). Это ознaчaет, что в основе прaвовой госудaрственности лежaт не только принципы, зaкрепленные отечественным зaконодaтельством, но и общепризнaнные стaндaрты, принятые в междунaродном сообществе. Если междунaродный договор требует изменить кaкие-то положения Конституции России, то решение о соглaсии нa его обязaтельность для России может быть вырaжено в форме федерaльного зaконa только после внесения попрaвок в Конституцию или пересмотрa ее положений. Оргaны госудaрствa и должностные лицa не впрaве зaключaть договоры, противоречaщие Конституции. Если же тaкой договор зaключен, то действуют конституционные нормы, поскольку инaче это было бы рaвнознaчно откaзу от госудaрственного суверенитетa. Кроме того, демокрaтическaя конституция не должнa противоречить нормaм междунaродного прaвa. Прaво грaждaн нa жилище и его черты рaскрывaются в междунaродных договорaх, учaстникaми которых является и Российскaя Федерaция. Соглaсно стaтье II Рекомендaций Междунaродной оргaнизaции трудa от 28 июня 1961 г. N 115 о жилищном строительстве для трудящихся, цель нaционaльной политики - содействие строительству жилых домов и введению коммунaльного обслуживaния для обеспечения всех трудящихся и их семей удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями. Лицaм, остро нуждaющимся в жилом помещении, последнее должно предостaвляться в первую очередь. Должно уделяться внимaние ремонту, модернизaции жилищ и средств коммунaльного обслуживaния. Стоимость удовлетворительного жилищa не должнa превышaть рaзумной чaсти доходa трудящегося, выплaчивaемой в виде либо квaртирной плaты, либо плaтежей с целью покупки тaкого жилищa. Кaждaя семья, если онa желaет, должнa иметь отдельное жилище с отдельным входом.
Согласно статье 9 ЖК РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, то применяются правила международного договора. Эта статья отражает конституционный принцип приоритета международных договоров над национальным законодательством.
Вызывает интерес вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором и Конституцией России, если таковая возникает. В этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции России, ибо международные договоры - это составная часть правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции.
Если международный договор требует изменить какие-то положения Конституции России, то решение о согласии на его обязательность для России может быть выражено в форме федерального закона только после внесения поправок в Конституцию или пересмотра ее положений.
Право граждан на жилище и его черты раскрываются в международных договорах, участниками которых является и Российская Федерация. Согласно статье II Рекомендаций Международной организации труда от 28 июня 1961 г. N 115 о жилищном строительстве для трудящихся, цель национальной политики - содействие строительству жилых домов и введению коммунального обслуживания для обеспечения всех трудящихся и их семей удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями.
Лицам, остро нуждающимся в жилом помещении, последнее должно предоставляться в первую очередь. Должно уделяться внимание ремонту, модернизации жилищ и средств коммунального обслуживания.
Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:
– путем предоставления жилых помещений в пользование по договору социального найма в домах государственного жилищного фонда. Конституция предусматривает ограниченный круг граждан, имеющих такое право. К ним относятся только граждане, нуждающимся в социальной защите;
- путем коммерческого найма. Круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, неограничен;
– путем приобретения либо строительства жилых помещений за собственные средства. В этом случае граждане решают свои жилищные проблемы посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других действий, не противоречащих законодательству.
Таким образом, действующая Конституция закрепляет рыночные подходы к решению жилищной проблемы, не предусматривает обеспечение всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, социальным жильем. Помещения социального пользования предназначаются для предоставления малообеспеченным гражданам.
Должна предоставляться известная степень первоочередности обеспечения лиц, наиболее срочно нуждающихся в жилом помещении; должно уделяться внимание ремонту, улучшению и модернизации жилищ и средств коммунального обслуживания. Цель должна заключаться в том, чтобы стоимость удовлетворительного жилища не превышала разумной части дохода трудящегося, выплачиваемой в виде либо квартирной платы, либо платежей с целью покупки такого жилища. Каждая семья, если она желает, должна иметь отдельное жилище с отдельным входом.
В решении Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. N 5 "О беспрепятственном обмене жилых помещений" предусматривается, что обмен жилыми помещениями между гражданами Республики Беларусь и Российской Федерации, постоянно проживающими на территориях обоих государств и переселяющимися из Республики Беларусь в Российскую Федерацию или из Российской Федерации в Республику Беларусь, осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством обоих государств. Данное положение должно быть учтено при применении части 5 статьи 72 ЖК РФ.
Если международным договором Российской Федерации установлены правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора.
1. В комментируемой статье установлен приоритет норм международного договора по отношению к национальному (в данном случае жилищному) законодательству. Иначе говоря, прежде всего участники (стороны) международного договора должны ориентироваться на нормы данного договора (в Российской Федерации он оформляется как федеральный закон). Указанный приоритет является общим правилом, вытекающим из ч. 4 ст. 15 Конституции. Законодательство разных государств имеет в настоящее время тенденцию к унификации (сближению), но сохраняет свои особенности (несмотря на то что действуют различные международные правовые документы (конвенции, декларации и др.)). Поэтому международный договор служит средством урегулирования международных (межгосударственных) отношений. В одних случаях международные договоры применяются к жилищным отношениям непосредственно, а в других случаях для применения международного договора требуется издание внутригосударственного акта. В качестве примера можно назвать решения Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22.06.1996 № 5 "О беспрепятственном обмене жилых помещений" и от 02.04.1997 № 3 "Об обеспечении равных прав граждан Беларуси и России на приобретение в собственность, владение, пользование и распоряжение имуществом", Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24.01.2006 "Об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории государств — участников Союзного государства".
2. В комментируемой статье, однако, не учтено, что в ч. 4 ст. 15 Конституции говорится и о том, что составной частью правовой системы Российской Федерации являются и общепризнанные принципы и нормы международного права (не только международные договоры РФ). Например, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека1 установлено, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая жилище, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейской социальной хартии (1961 г.) и других международных правовых документах говорится об обязанности государства обеспечить жилищные права граждан.
3. Международные договоры РФ являются источниками жилищного права, т.е. правовыми актами, регулирующими жилищные отношения (см. также ст. 5 и коммент. к ней).
Основания возникновения жилищных прав и обязанностей
Жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами, а также из действий участников жилищных отношений, которые хотя и не предусмотрены такими актами, но в силу общих начал и смысла жилищного законодательства порождают жилищные права и обязанности. В соответствии с этим жилищные права и обязанности возникают:
1) из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему;
2) из актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей;
3) из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности;
4) в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым федеральным законом;
5) из членства в жилищных или жилищно-строительных кооперативах;
6) вследствие действий (бездействия) участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных нрав и обязанностей.
1. Комментируемая статья сформулирована по аналогии со ст. 8 ГК РФ и устанавливает основания возникновения жилищных прав и обязанностей. Они могут возникнуть у граждан, юридических лиц и других участников жилищных отношений. В ЖК РСФСР такой статьи не было. (О жилищных отношениях и участниках этих отношений см. ст. 4 и коммент. к ней.)
2. В теории права существует понятие "правоотношение" — урегулированное нормами права общественное отношение, субъекты (участники) которого являются носителями прав и обязанностей. Элементы любого правоотношения — объекты, субъекты и содержание (субъективные права и обязанности). Правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основании различных жизненных обстоятельств и фактов, с которыми право связывает определенные юридические последствия. Эти обстоятельства и факты именуются "юридическими фактами". Они классифицируются по различным критериям. В частности, это могут быть действия граждан или юридических лиц (например, заключение договора) и юридически значимые события (например, стихийные явления природы, смерть человека).
3. Перечисленные в комментируемой статье основания (юридические факты) возникновения жилищных прав и обязанностей находят закрепление в соответствующих главах и статьях ЖК РФ, в частности, о судебных решениях как основаниях возникновения жилищных прав и обязанностей (см. коммент. к ст. 11).