Российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий. Основные его положения сформировались задолго до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы государственных органов.
До момента принятия ФЗ-273 и двух федеральных законов, которыми внесены существенные изменения в целый ряд федеральных законов, в отечественном праве сложилась в той или иной форме правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениям. Прежде всего это УК РФ, УПК РФ, ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», соответствующие положения Закона РФ «О милиции» и ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности», а также ряд других нормативных правовых актов.
Нельзя сказать, что положения базовых законов, таких как ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», в полной мере адекватно отражали потребности оперативной практики, однако в целом они позволяли более или менее успешно решать задачи борьбы с коррупцией.
Принятые в конце 2008 г. законы существенно усилили правовую основу для противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции. Усиление правовой основы противодействия коррупции достигнуто тремя способами.
Разработка и реализация региональных программ противодействия коррупции является одним из основных инструментов противодействия коррупционным проявлениям в субъектах Российской Федерации. Программное регулирование в данной сфере представляется достаточно эффективным в связи с тем, что обладает комплексом свойств, не характерных для нормативного и индивидуально правового регулирования. Особенностью программного регулирования является то, что оно создает возможность точечной апробации качественно новых средств в борьбе с коррупционными проявлениями. Механизмы программного регулирования, основанные на масштабном мониторинге, направленном на выявление прежде всего причин и условий существования проблемы, способствуют внедрению комплексных подходов в противодействии коррупции.
Большинство антикоррупционных программ в качестве обязательных структурных единиц содержат следующие разделы:
1) введение или преамбула;
2) совершенствование правового регулирования антикоррупционной деятельности;
3) организационно-управленческие решения по повышению эффективности реализации антикоррупционной политики;
4) информационно-пропагандистская составляющая реализации программы;
5) механизмы государственного контроля за реализацией программы;
6) ресурсное обеспечение реализации программы;
7) критерии (показатели) эффективности реализации антикоррупционной программы;
8) ожидаемые результаты реализации программы.
Содержание программ включает в себя совокупность организационно-управленческих и информационно-пропагандистских мер.
Организационно-управленческие меры по реализации антикоррупционной программы, как правило, включают в себя:
1) возложение функций по противодействию коррупции на уполномоченное структурное подразделение региональных органов государственной власти или создание специального государственного органа по противодействию коррупции (советов при главе региональных органов власти по противодействию коррупции; комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов; комиссий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и иных органов);
2) разработку и утверждение ведомственных антикоррупционных программ в исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) организацию и проведение антикоррупционного мониторинга;
4) организацию и осуществление антикоррупционного образования;
5) организацию системы контроля за соблюдением государственными гражданскими служащими антикоррупционных ограничений и др.
Информационно-пропагандистская составляющая реализации региональной антикоррупционной программы предусматривает осуществление нескольких видов относительно самостоятельных мер:
а) проведение ежегодных региональных конкурсов средств массовой информации по антикоррупционной проблематике;
б) размещение результатов антикоррупционной деятельности в субъекте Российской Федерации на официальном сайте органов исполнительной власти;
в) мониторинг (контент-анализ) публикаций средств массовой информации по антикоррупционной проблематике;
г) создание специализированных телевизионных программ по проблемам противодействия коррупции;
д) издание материалов социальной рекламы антикоррупционной направленности и др.
В то же время наблюдается разная наполняемость программ субъектов Федерации конкретными антикоррупционными мероприятиями, что отражается на степени интенсивности и успешности реализации Национальной стратегии противодействия коррупции на региональном уровне.
В качестве количественных показателей реализации антикоррупционных программ выступают:
а) общее количество проведенных антикоррупционных экспертиз проектов региональных нормативных правовых актов и/или региональных нормативных правовых актов;
б) общее количество публикаций по антикоррупционной проблематике;
в) общее количество антикоррупционных телепередач;
г) общее количество государственных гражданских служащих подавших декларации о доходах;
д) общее количество государственных гражданских служащих повысивших квалификацию по антикоррупционным образовательным программам;
е) общее количество наименований учебных и учебно-методических пособий, разработанных и опубликованных по антикоррупционной проблематике;
ж) общее количество проведенных заседаний специализированных совещательных, координационных, консультативных или экспертных органов (советов, комиссий и т.д.) по проблемам противодействия коррупции;
з) общее количество проведенных проверок по исполнению антикоррупционного законодательства;
и) общее количество проведенных социологических исследований по антикоррупционной проблематике и др.
Качественным показателем исполнения антикоррупционных программ, как правило, является динамика количественных показателей во времени, то есть с начала реализации программы до ее завершения.
Вопрос №2. Общая характеристика системы противодействия коррупции
Необходимым элементом в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, так же, как и зарубежных государств, является вопрос, касающийся ответственности государственных служащих и прежде всего их дисциплинарной ответственности. Анализ законодательства о государственной службе показывает, что в различных ее видах установлены дисциплинарные взыскания за невыполнение или ненадлежащие исполнение должностных обязанностей.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
замечание;
выговор;
предупреждение о неполном должностном соответствии;
освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
увольнение с гражданской службы (ст. 57).
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»[4] определяет, что военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, привлекается к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, то есть за противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности (ст. 28.2).
За дисциплинарный проступок к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий:
выговор;
строгий выговор;
лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег;
лишение нагрудного знака отличника;
предупреждение о неполном служебном соответствии;
снижение в воинской должности;
снижение в воинском звании на одну ступень;
снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности;
досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта;
отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования;
отчисление с военных сборов;
дисциплинарный арест.
Согласно Положению о службе в органах внутренних дел[5] за нарушение служебной дисциплины на сотрудников органов внутренних дел могут налагаться следующие виды взысканий:
замечание;
выговор;
строгий выговор;
предупреждение о неполном служебном соответствии;
понижение в должности;
снижение в специальном звании на одну ступень;
лишение нагрудного знака;
увольнение из органов внутренних дел (ст. 38).
Ответственность занимает важное место в содержание правового положения государственного служащего. Как отмечает Е.В. Климкина, дисциплинарная ответственность – это правовое состояние государственного служащего, наступающие вследствие применения дисциплинарного наказания и характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя.
Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Институт юридической ответственности является одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы.