Тема 7 Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России на современном этапе
Вопросы темы:
1. Организация местного самоуправления в российской исторической традиции.
2. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ.
3. Культура местного самоуправления и практическое воплощение законодательной модели муниципальной организации.
1. Организация местного самоуправления в российской исторической традиции
Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.
В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.
Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).
Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).
Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.
На короткий срок – примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.
Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием.
С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг., еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, без определения формы государственного устройства, правительственного механизма.
Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных вопросах Конституция основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике континентальных моделей, в том числе – российской земской). Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.
2. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.
Ключевыми запланированными изменениями стали:
- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:
- принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
- формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
- закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.
3. Культура местного самоуправления и практическое воплощение законодательной модели муниципальной организации
Проведенные экспертные и фокус-группы по вопросам местного самоуправления позволяют выделить основные черты российской культуры местного самоуправления. Оговорившись, что такая культура явно неоднородна и в территориальном, и в социальном разрезе, попробуем назвать здесь хотя бы некоторые распространенные характеристики и посмотреть, как они повлияли на реальную муниципальную практику.
1. Сохранение многих черт традиционного (позднесоветского) менталитета.
2. Осознание необходимости существования автономной местной власти и признание фактической ограниченности возможностей муниципальных властей в решении значительного круга проблем.
3. Отсутствие развитой культуры гражданской солидарности.
Необходимо отметить также, что для муниципального сообщества характерно осознанное восприятие конституционных ценностей – таких, как самоуправление, автономия местной власти и ее непосредственная связь с населением, государственная защита местного самоуправления. Отношение к указанным ценностям среди муниципалов, как правило, лишено лукавства (то есть попытки апеллировать к ним только в случаях, когда нужно оправдать притязания на какие-либо ресурсы). Они воспринимают соответствующие нормы права как гарантии социальных ценностей, защита и осуществление которых возложены Конституцией на местную власть.
Поэтому попытки включения муниципалитетов в региональные властные вертикали, ущемления их независимости и ресурсов, давления на мэров воспринимаются муниципальным сообществом как неконституционные действия, как угроза правовой системе страны. Отсюда многочисленные ссылки работников органов МСУ на ценности, защищаемые Конституцией.
В целом на сознание муниципального сообщества оказывают отрицательное влияние следующие факторы:
- попытки встроить муниципалитеты в административные вертикали;
- наличие конфликтов между городами (имеющими потенциал развития) и периферией (муниципальными районами). Как отмечалось ранее, в последнее время участились случаи отстранения мэров городов от должности, их судебных преследований, что свидетельствует о наличии отрицательного тренда в развитии отношений городских и региональных элит, опирающихся на сельскую периферию;
- отсутствие системного подхода к проблемам развития городов, определения для них адекватных задачам развития административно-территориальных форм и форм организации публичной власти; включение многих городов в качестве поселений в состав муниципальных районов и их уравнивание с сельскими поселениями;
- сохранение финансовой несамостоятельности органов местного самоуправления; лишение городских поселений имущества; попытки «захвата» и приватизации городского имущества;
- отсутствие эффективных механизмов правовой защиты местного самоуправления.
По сути, помимо законодательной модели, появилась еще одна - параллельная ей - новая реальная модель местного самоуправления. Какие же основные черты для нее характерны?
1. В отличие от универсального законодательного лекала, созданные на практике модели местного самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, не похожими друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой, учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в каждом районе) сложилась своя модель, причем степень разброса между ними высока. Формирование подобных моделей зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому, что объективно законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстроить практику.
2. Муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной (а во многих случаях – даже условной). Отношения по принципу «начальник-подчиненный» остались распространенными между главами субъектов федерации и главами районов, городских округов; между главами районов и поселений. Особенно вертикальные отношения сложились по линии «регион - муниципальный район». Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло, в большинстве регионов произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.
3. Компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти. Можно говорить о том, что сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.
4. Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг оказалась крайне низкой. Так, по оценкам Института экономики города из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги, в 7 случаях - относительное администрирование, и только в 5 случаях – нулевое, там, где муниципалитет осуществляет только создание условий для предоставления услуги.
5. Местная фискальная автономия была сильно ограничена. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.
6. Механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. По сути, органы местного самоуправления оказались переподчинены контролирующим органам, усмотрение которых приобрело определяющее значение. Публично проводимая линия на повышение автономии дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это – несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.
В отличие от единого федерального стандарта, реальная муниципальная организация в стране отличается серьезным разнообразием, но во многих случаях воспроизводит советские принципы организации власти (формальная выборность в сочетании с фактической соподчиненностью, распределительное бюджетирование, сильная региональная и (зависимая от нее) районная власть, «хозяйственные» функции городов и поселений при их заниженном реальном статусе и ресурсной обеспеченности).