Органы местного самоуправления в России

Тема 6. Органы местного самоуправления в России

Вопросы темы:

1. Понятие структуры органов местного самоуправления.

2. Представительный орган муниципального образования.

3. Глава муниципального образования.

4. Местная администрация муниципального образования.

5. Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления.

1. Понятие структуры органов местного самоуправления.

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст.131 Конституции Российской Федерации в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

В соответствии с уставом муниципального образования его глава:

• Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
• В случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
• В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
• Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

2. Представительный орган муниципального образования.

Понятие «представительный орган местного самоуправления» является частным случаем понятия «орган местного самоуправления». Но роль этого властного органа в муниципальном образовании исключительна, что нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправления и в федеральном законодательстве. Дело в том, что местное самоуправление – не только форма управления на местном уровне, но и институт гражданского общества, позволяющий не просто управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения территории.

Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа его жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны.

В России Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:

• 7- при числе жителей менее 1000;
• 10- при числе жителей от 1 до 10 тыс.;
• 15- при числе жителей от 10-30 тыс.;
• 20- при численности жителей от 30-100 тыс.;
• 25- при численности жителей от 100 до 500 тыс.;
• 35- при численности жителей свыше 500 тыс.;
• Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15.

Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.

3. Глава муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:

• представляет муниципальные образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
• издает в пределах своей компетенции правовые акты;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

4. Местная администрация муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах…» 1995 г. уже не использовал понятия «местная администрация», заменив понятие главы местной администрации на понятие главы муниципального образования, поскольку законодатель исходил из того, что местное самоуправление осуществляется населением, избранными им представительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Это не означало, что местная администрация исчезла: ее отделы, управления и иные структурные подразделения остались в виде аппарата, которым руководил глава муниципального образования.

Анализируя нормы Федерального закона «Об общих принципах …» 2003 г., отметим основные признаки местной администрации именно как исполнительно – распорядительного органа.

• не входят в систему органов государственной власти (ч. 4, ст. 34);
• ее деятельность носит подзаконный характер, она осуществляет свои функции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Указов Президента Российской Федерации, конституций(уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, решений, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов (ст. 4);
• является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления (ч. 25, ст. 34);
• действует на территории конкретного муниципального образования (ст. 10);
• является юридическим лицом, его исполнительно – распорядительную деятельность на территории муниципального образования, организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления (ч. 7 ст.37) и т.д.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов.

Рис. Факторы, влияющие на норму управляемости

Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения.

5. Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления 

Организационная структура местной администрации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (см. рис.).

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Рис. Виды структурных подразделений местной администрации

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия – совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации.