В современных условиях интенсивного развития нефтегазового сектора экономики все более актуальной становится задача обеспечения рационального и комплексного использования недр. Одним из основных средств, способных повысить эффективность пользования недрами, является юридическая ответственность. Но, тем не менее, в Законе Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» - основном документе, регулирующем данные вопросы, не содержатся нормы, предусматривающие конкретные виды правонарушений и меры ответственности за них. Данный аспект можно рассматривать как существенный пробел законодательства в этой области.
Кандидат юридических наук, прокурор Атырауской области, государственный советник юстиции 3-го класса Р. Мамырбаев ознакомил участников конференции с теми проблемами, с которыми сегодня сталкиваются практикующие юристы этой области.
В ранее действовавшем Кодексе Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья предусматривались ссылки на такие виды ответственности, как уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная. В действующем же законе имеется отсылочная статья, по которой лица, виновные в нарушении законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании, несут ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан, т.е. вопросы назначения ответственности за нарушение законодательства о недрах регламентируются специальным законодательством.
Гражданско-правовая ответственность - это один из видов ответственности, который способен оказать наибольшее влияние на эффективность пользования недрами в современных условиях.
Данный вид ответственности в основном выступает в форме возмещения убытков и уплаты неустойки.
Говоря о гражданско-правовой ответственности, нужно отметить, что в литературе это понятие иногда смешивается с понятием материальной ответственности, с учетом того, что и в том и в другом случае речь идет о возмещении причиненного материального вреда. Но это неправильный вывод, так как гражданская ответственность наступает по нормам гражданского законодательства, в то время как материальная ответственность - по нормам трудового законодательства.
В современных условиях незаслуженно недооцениваются важность и значимость материальной ответственности как средства обеспечения рационального и комплексного использования недр. В условиях рынка материальная ответственность рабочих и служащих, так же как и дисциплинарная ответственность, могут оказаться гораздо более эффективными, чем другие виды юридической ответственности.
Дисциплинарная ответственность рабочих и служащих наступает только при совершении работником дисциплинарного проступка и носит сугубо индивидуальный характер.
Дисциплинарная ответственность в сфере недропользования предполагает совершение дисциплинарного проступка в области отношений по пользованию и охране недр. В качестве дисциплинарного проступка следует признать неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих трудовых функций и обязанностей по рациональному и комплексному использованию и охране недр.
В вопросах дисциплинарной ответственности проблемных вопросов не возникало, за исключением случаев, когда должностными инструкциями прямо не закреплена обязанность лица по охране и рациональному использованию недр либо должностные инструкции отсутствуют. В такой ситуации на практике ответственность лежит непосредственно на руководителях подразделений предприятия, курирующих вопросы недропользования.
В качестве примера можно привести следующие факты.
Прокуратурой Атырауской области согласно плану работы на II квартал 2006 года проведена проверка применения законодательства об охране и рациональном использовании недр в нефтегазодобывающих предприятиях области.
Так, проверкой в одном из отечественных нефтедобывающих предприятий установлено, что предприятием не в полном объёме выполняются финансовые обязательства по контрактам в части строительства, приобретения основных средств, нематериальных активов, в части поисков разведочного бурения, геофизических работ и отчислений в социальную сферу, в части затрат в социальную сферу и др.
Не в полном объёме выполняются пункты предписания по результатам проверки уполномоченного органа в сфере охраны и рационального использования недр ТУ «Запказнедра».
Также установлено, что в нарушение ст. 30-5 Закона РК «О нефти» предприятие в 2005 году осуществляло сжигание попутного газа на факелах в объёме 73,957 млн. куб. м без соответствующего разрешения, сумма ущерба 231360276 тенге взыскана по претензиям территориального управления охраны окружающей среды.
Кроме добычи углеводородного сырья предприятие осуществляет операции по совмещенной разведке и добыче глинистых пород, также осуществляется добыча общераспространённых полезных ископаемых.
При этом не выполняются условия контрактов в части разработки ОВОС при разведке и добыче полезных ископаемых, в 2005 году разработка месторождений ОПИ осуществлялась без согласованного технического проекта разработки и ежегодного плана развития горных работ, не уплачены роялти (налог на недропользование) от добычи глинистых пород.
Добыча подземных вод для удовлетворения хозбытовых нужд со скважин осуществляется без соответствующего разрешения на спецводопользование.
Кроме того, выявлены и другие нарушения единых правил охраны недр, в частности, отсутствие протоколов утверждения запасов подземных вод, утверждённого технического проекта на разработку месторождений подземных вод с заключением государственной экологической экспертизы, акта горного отвода, акта комиссии о приёмке водохозяйственного объекта, утвержденный режим эксплуатации подземных вод, плана мероприятий по их санитарной защите.
За допущенные нарушения по представлению прокуратуры области к дисциплинарной ответственности привлечены 10 человек, среди которых главные инженеры и начальники отделов 5-ти подразделений предприятия.
Аналогичные нарушения выявлены и в других хозяйствующих субъектах.
Всего согласно актам прокурорского реагирования по результатам проверочных мероприятий к дисциплинарной ответственности привлечено 27 человек.
Важную роль в обеспечении эффективности пользования недрами призвана сыграть административная ответственность. По общепринятому мнению, административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения, то есть противоправного, виновного (умышленного или неосторожного) деяния (действия или бездействия), посягающего на государственный, общественный строй, на собственность, на жизнь и здоровье граждан.
Административная ответственность в области природопользования призвана пресечь действия, наносящие вред природе при их возникновении, то есть на той стадии, когда неправомерная деятельность не переросла в уголовно наказуемое деяние и не нанесла обществу (природе) ущерб, предполагающий более жесткие меры реагирования.
В Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года (КоАП РК) закреплены 17 административных правонарушений в области использования и охраны недр.
В частности, проведение работ по геологическому изучению недр без заключения контракта; нарушение права геологического изучения недр; нарушение правил размещения отходов производства и потребления, сброса сточных вод; нарушение правил при разработке проектов организаций по добыче и переработке минерального сырья; нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья; нарушение правил по рациональному и комплексному использованию полезных ископаемых и другие.
Рассмотрение всех 17 статей входит в компетенцию уполномоченного органа в сфере охраны и рационального использования недр.
Многие из вышеуказанных составов правонарушений применительно к Атырауской области бездействуют, за исключением ст. 275 КоАП РК в части невыполнения условий контракта на недропользование.
К примеру, в 2006 году по результатам вышеуказанной проверки к административной ответственности по ст. 275 КоАП РК привлечены только 2 предприятия, которые оштрафованы на сумму 123600 тенге каждый.
Имеется ещё одна статья кодекса, связанная с недропользованием и применяемая на практике, - это ст. 122 КоАПК РК, рассмотрение которой также входит в компетенцию вышеуказанного органа и предусматривает ответственность за нарушение права собственности на недра.
В 2006 году по данной статье природоохранной прокуратурой возбуждено 3 административных производства.
Судебная практика по вышеуказанным статьям отсутствует, так как обжалований постановлений государственных органов не имело место.
В обеспечение рационального и комплексного использования недр национальными и иностранными инвесторами немаловажное значение имеет уголовная ответственность.
Уголовная ответственность всегда связана с государственным принуждением (предполагает возникновение охранительного правоотношения, в котором одна сторона (преступник) обязана подчиниться требованиям другой стороны (государства в лице его органов); наряду с этим уголовная ответственность характеризуется определенными лишениями, которые виновный обязан претерпеть (лишению определенных благ - объективное свойство ответственности, реакция государства на вред, причиненный преступником).
С учетом сказанного можно признать, что роль уголовной ответственности в обеспечении рационального и комплексного использования недр несколько ограничена, но, тем не менее, в решении ряда конкретных задач она может оказаться достаточно эффективной. Однако пока еще мы не знаем ни одного случая привлечения к уголовной ответственности за нарушение законодательства о недрах и недропользовании не только иностранных инвесторов, но и наших граждан.
Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года содержит две статьи, специально посвященные нарушениям в области пользования недрами и их охраны: ст. 245 (нарушение правил безопасности при ведении горных или строительных работ) и ст. 286 (нарушение правил охраны и использования недр).
Однако с момента принятия нового Уголовного кодекса в 1997 году данные статьи применительно к нашей области бездействуют.
Имеются статьи по другим экологическим преступлениям, непосредственно связанные с нефтегазодобывающими предприятиями, по которым прокурорами возбуждались уголовные дела, но при их возбуждении и расследовании возникали проблемные вопросы правоприменительного характера.
Всего за период с 2003 по 2007 годы по Атырауской области возбуждено 6 уголовных дел о нарушениях правил охраны и использовании природных ресурсов. Стоит отметить, что все уголовные дела были возбуждены по результатам прокурорских проверок.
Из указанного количества уголовных дел 3 направлены в суд, 2 уголовных дела прекращены производством, 1 уголовное дело в настоящее время находится на стадии расследования.
Анализ деятельности правоохранительных органов Атырауской области, а также судебно-следственной практики по делам о преступлениях, связанных с экологическими нарушениями, свидетельствует о необходимости их исследования и обсуждения в целях дальнейшего совершенствования законодательства.
Так, диспозиция ст. 282 УК РК «Загрязнение атмосферы» предусматривает ответственность за нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение правил эксплуатации установок, сооружений или иных объектов, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха.
Под нарушением правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ понимается выброс их сверх предельно допустимых экологическим законодательством нормативов (ПДВ). Буквальное толкование закона позволяет привлечь к уголовной ответственности любое лицо (например, водителя автомобиля) за сам факт загрязнения воздуха сверх установленных нормативов. При такой конструкции не проводится разграничение административного проступка и преступления. Надо вести речь не о загрязнении атмосферы, что в принципе подходит к названию статьи, а о конкретном незаконном выбросе загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
К примеру, 17 октября 2005 года Атырауской природоохранной прокуратурой было возбуждено уголовное дело по факту аварийного выброса газа на газоперерабатывающем заводе ТОО «Тенгизшевройл» по ст. ст. 277, 282, ч. 2 УК РК, предусматривающих ответственность за нарушение экологических требований при использовании природных ресурсов, повлекших существенное загрязнение окружающей среды и загрязнение атмосферы.
Данное уголовное дело было прекращено за отсутствием в действиях подозреваемых состава преступления, так как коренной причиной аварийного выброса загрязняющих веществ в атмосферу явился неудовлетворительно разработанный механизм распределительного устройства. Аварийный выброс имел место вследствие непредвиденного отключения секционного выключателя.
Кроме того, по общему правилу ответственность за загрязнение атмосферного воздуха наступает в случае превышения в нем ПДВ. Однако следственная практика показала, что по уголовным делам данной категории не представляется возможным определить, кем именно были превышены ПДВ, невозможно найти конкретного виновника.
На примере вышеуказанного уголовного дела установлено, что юридически не представляется возможным определить лицо, виновное в загрязнении атмосферного воздуха, так как загрязнение атмосферного воздуха имело место вследствие аварии на заводе. Однако определить лиц, на которых были возложены обязанности по обеспечению экологической безопасности, невозможно.
В качестве решения данной проблемы целесообразно возложение уголовной ответственности по вышеуказанным статьям на лиц, осуществляющих управленческие функции. Также возможно рассмотрение вопроса об уголовной ответственности юридических лиц, практикуемого в ряде иностранных государств, но для этого нужно менять систему уголовного права Республики Казахстан, что очень затруднительно.
Аналогичная проблема имеет место при применении на практике ст. 281 УК РК, предусматривающей ответственность за загрязнение вод. В большой массе воды пятно загрязнения быстро растворяется, и его трудно обнаружить.
Наряду с этим по всем фактам загрязнения Каспийского моря и водной среды реки Урал рассчитать ущерб, причиненный водной среде, не представляется возможным в связи с отсутствием научно-обоснованной методики расчета ущерба, нанесенного водной среде в результате разлива вредных для окружающей среды продуктов и отходов.
Отсутствие данной методики также не позволяет привлечь к уголовной ответственности виновных лиц по ст. 283 УК РК «Загрязнение морской среды», так как данная статья по конструкции является материальной, а для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности необходимо наступление определенных последствий.
В Уголовном кодексе по экологическим составам преступления имеется множество недоработок и недостатков, что затрудняет их применение на практике.
При таких обстоятельствах, в качестве решения проблемы, необходимо расширить имеющийся перечень экологических составов преступления либо изменить и дополнить диспозиции имеющихся составов, в том числе в сфере недропользования.
К примеру, необходимо ввести уголовную ответственность за некачественную герметизацию нефтедобывающих скважин, в том числе находящихся в зоне затопления.
Данный вопрос является актуальным для нашего региона, учитывая масштабное освоение шельфа Каспийского моря.
В ст. 286 УК РК можно ввести как отдельную часть - нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатацию нефтегазодобывающих предприятий или подземных сооружений, связанных с добычей нефтегазопродуктов.
Также можно предусмотреть уголовную ответственность за совершение следующих деяний: самовольный захват недр; нарушение права государственной собственности на недра; сверхплановые потери полезных ископаемых; сверхплановое разубоживание полезных ископаемых.
Нарушения экологического законодательства в части использования и охраны недр являются наиболее актуальным вопросом в деятельности органов прокуратуры Атырауской области ввиду географических особенностей региона. В связи с чем органы прокуратуры области в целом, специализированный прокурор, в частности, нацелены на активизацию деятельности в данном направлении.
В целом, анализируя действующее законодательство, можно прийти к выводу об относительной лояльности уголовной ответственности в сфере недропользования. Прежде всего, это связано с тем, что сейчас уголовное законодательство развивается в направлении гуманизации наказания, однако не стоит недооценивать роль уголовной ответственности в повышении эффективности законодательства о недрах и недропользовании.
Таким образом, несмотря на отсутствие в законодательстве о недрах и недропользовании норм, посвященных юридической ответственности недропользователей, в специальном законодательстве прямо предусмотрены основания и порядок привлечения к уголовной и административной ответственности за нарушение правил пользования недрами.
В то же время многие аспекты ответственности недропользователей не получили надлежащего законодательного закрепления. В этой связи полагаю, что в настоящее время актуальным является принятие нового кодифицированного нормативного акта, а именно Кодекса Республики Казахстан о недрах и недропользовании, который бы способствовал обеспечению рационального и комплексного использования недр и их охраны.
И последнее, в вопросах юридической ответственности наука и практика должны продвигаться к международным стандартам, так как многие страны с развитой экономикой имеют прогрессивное законодательство юридической ответственности в области недропользования.