Роль гражданского общества в предупреждении коррупции.

Проблема борьбы с коррупцией становится в последнее время центральной во всей общественной жизни России. Хотя коррупция есть везде, но в странах переходного периода, к которым относится Россия, это настоящее бедствие: в нашей стране коррупция в сочетании с непрофессионализмом и отсутствие понимания общечеловеческих ценностей иу чиновников является причиной войн, кризисов и нищеты. Выработать эффективный механизм противодействия этому явлению - одна из важнейших задач современности. Под коррупцией мы будем понимать действие или бездействие одного лица в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов, политическая коррупция ведет к дискредитации органов власти, к росту недоверия властным структурам, к дискредитации демократических ценностей. Самые яркие проявления политическая коррупция находит в ходе избирательного и бюджетного процессов. Среди основных причин коррупции следует выделить такие, как экономический упадок и политическую нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества и отсутствие прочных демократических традиций. Учет российской специфики добавляет к этим причинам также следующие: субъектную политическую культуру подавляющего большинства россиян, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнакапзанность при нарушении законодательства. Отсюда можно сделать вывод, что для эффективной борьбы с коррупцией, для ее предотвращения необходимо развивать институты гражданского общества (некоммерческие организации (НКО), органы местного самоуправления (МСУ)), усиливать их влияние на чиновников, вносить такие изменения в законы, которые бы делали власть прозрачной, которые предполагали бы общественное участие во властных процессах, в том числе в процессе законотворчества, а также в бюджетном и избирательном процессах. Решающее значение приобретает развитие системы гражданского образования и вовлечение в нее как НКО, так и представителей органов власти всех уровней. Обращаем внимание, что только сменой конкретных чиновников и только ужесточением законодательства коррупцию не победить. Санкт-Петербургский центр "Стратегия" занимается проблемами предотвращения коррупции с 1998г. С середины 1999г. это направление стало основным в деятельности центра: при помощи Фонда в поддержку демократии (США) центром выполнена программа "Участие некоммерческих организаций и органов местного самоуправления в процессах предотвращения коррупции" (1999-2000гг.), при поддержке Фонда "Евразия" (США) реализована программа "Предупреждение коррупции силами гражданского общества - 2000". В ходе выполнения программ проанализирована ситуация с коррупцией во многих регионах России (в первую очередь в Санкт-Петербурге и Ленинградской области) и на Украине, проведен анализ законодательства, регулирующего бюджетный процесс, избирательные кампании, права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Одним из главных результатов является разработка рекомендаций органам власти, направленных на предотвращение коррупции силами институтов гражданского общества. Приведем здесь самые ценные из выводов и рекомендаций, полученных в ходе реализации антикоррупционных программ. 1. Главными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предупреждения коррупции являются две: * Противодействие властей. Представительные и исполнительные органы власти всех уровней крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности, о механизмах принятия властных решений, о бюджетном процессе; крайне ревниво относятся к попыткам контроля за своей деятельностью со стороны НКО. При этом отказы в предоставлении информации, в проведении общественных слушаний, в допуске на заседания всякого рода комиссий чаще всего мотивируются чиновниками, во-первых, некомпетентностью НКО, во-вторых, их неорганизованностью, т.е. невозможностью добиться от них толковых предложений, выполненных по определенной форме и в определенный срок, в-третьих, тем, что процедура общественного участия не урегулирована законодательно, т.е. предоставлять информацию и допускать на заседания общественность чиновник, вообще говоря, не обязан. Решение данной проблемы заключается, с одной стороны, во внесении изменений в нормативные акты, регламентирующих участие общественности в контроле на органами власти, а с другой - обучение как чиновников и депутатов, так и членов самих НКО основам социального партнерства через систему гражданского образования. * Недостаточная мотивация самих НКО и органов МСУ. Удивительно, но факт: и общественные организации, и местные депутаты не заинтересованы в контроле за органами власти, в участии в бюджетном процессе, вообще в процессе обсуждения и принятия управленческих решений. Они отказываются участвовать в общественных слушаниях, даже когда эти слушания разрешены, отказываются посещать обучающие семинары, отказываются входить в контролирующие органы. Причинами таких отказов чаще всего называются следующие: от нас ничего не зависит; коррупцию не победить, так что нечего и пытаться; нас это не интересует; нет времени этим заниматься; не хотим ссориться с властями, которые могут предоставить материальные ресурсы в случае лояльности к ним, и, наоборот, могут сильно навредить в слачае противодействия. Объяснением такому поведению может служить преобладающий тип политической культуры среди россиян: субъектная или патерналистская политическая культура, при которой надежды на счастливое будущее свое и своей страны и ответственность за их исполнение возлагается на власти, одновременно слагается всякая ответственность с себя и отрицается личная инициатива в возможности исполнения этих надежд. Данную проблему в ближайшее время не решить: изменение типа политической культуры населения - процесс крайне длительный. В принципе ее решение заключается в развитии структур гражданского общества, в первую очередь НКО, в привлечении к деятельности НКО (рекрутировании) возможно более широких слоев населения. Именно НКО выполняют функции политической социализации, именно через решения общих проблем в НКО можно изменить тип политической культуры их членов. 2. Для повышения роли структур гражданского общества в процессах предотвращении коррупции и усиления их влияния на органы власти и на законодательный процесс следует: * Сформулировать и законодательно закрепить принципы взаимодействия НКО и органов власти: определить, что отношения между ними строятся на принципах социального партнерсва, а не на отношениях типа начальник - подчиненный; определить стандарты, разделяющие НКО на реально действующие и фиктивные; предусмотреть участие реально работающих НКО в процессе разработки и выполнения социальных программ, социального заказа (факт, что некоторые виды социальной работы: раздача гуманитарной помощи, поддержка бездомных и др., НКО выполняют намного эффективнее властей, никем не оспаривается). * Предусмотреть и законодательно закрепить участие НКО (непосредственно либо через представителей) во всех стадиях законодательного процесса (разработка, принятие, исполнение). Если в Республике Карелия НКО являются субъектами законодательной инициативы у себя в республике, то в Санкт-Петербурге они этого права лишены (кстати сказать в нашем городе такого права лишены даже депутаты Государственной Думы). * Законодательно закрепить право граждан на доступ к информации, касающейся нормативных актов, затрагивающих их интересы. Повсеместно внедрить принцип "одного окна", при котором все документы по интересующему вопросу (регистрация организации, покупка земельного участка, аренда помещения и др.) можно получить в одном месте (у одного чиновника, у одного окна) и в одно время. * Законодательно закрепить право НКО и органов местного самоуправления на участие в избирательном (участие в формировании избирательных комиссий, контроль в день голосования) и бюджетном процессах (бюджетные слушания, открытость бюджетного процесса и прозрачность бюджета, общественный контроль). * Разработать такие принципы создания законодательных актов, при исполнении которых возможность коррупции была бы минимальной. Среди этих принципов можно указать следующие: минимизация произвола чиновника при использовании публичных ресурсов (санкции за нарушения законодательства должны быть регламентированы в законе, а не оставляться на усмотрение должностного лица; санкции за незаконное использование публичными ресурсами должны быть строго регламентированы и неукоснительно применяться к нарушителям); использование методов поиска оптимального решения при разработке законов (возможность коррупции при принятии решения, связанного с исполь-зованием публичных ресурсов минимальна при наличии в законе, во-первых, альтернатив пользователей (это в наших законах, как правило, выполняется: несколько кандидатов на выборах, несколько участников конкурсов и т.д.), во-вторых, критериев, по которым данный ресурс может быть оптимально распределен; в-третьих, оценки альтернатив относительно критериев (два последних условия, как правило, не выполняются, что открывает дорогу коррупции); согласованное внесение изменений в законодательство (при совешенствовании, например законов о выборах, необходимо также вносить изменения в законы о СМИ, о милиции, прокуратуре и т.д.). * Изменить условия труда государственных и муниципальных служащих, лиц, находящихся на государственной и муниципальной должности: проводить политику "кнута и пряника" - с одной стороны ужесточить санкции за нарушения ими органичений, связанных с занимаемой должностью, с другой - повысить зарплату, ввести льготы и т.д. * Вводить систему гражданского образования в школах, вузах, специальных центрах гражданского образования. Целевыми группами, для которых гражданское образование наиболее важно, среди взрослых считать государственных и муниципальных служащих, членов НКО, депутатов органов власти, лидеров политических партий. * Структурировать возможные объекты коррупции (жителей, бизнесменов), привле-кать их в НКО и создавать новые НКО, и их коалиции, представляющие их интересы перед властными структурами. * Содействовать появлению независимых СМИ.

Замечено, что люди в различных странах не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией. Президент Уганды на открытии конференции по проблемам коррупции, состоявшейся в Энтеббе еще в 1994 г., по этому поводу заметил: «Реальная проблема заключается в том, что лица, призванные обеспечивать соблюдение законности, сами нуждаются в надзоре, и это явно представляет собой порочный круг. Если наше высшее руководство не имеет морального авторитета, весьма трудно искоренить коррупцию, а, к сожалению, именно наверху воровство происходит в подлинно крупных масштабах. Для борьбы с коррупцией на таком уровне морального воздействия недостаточно. Нам необходимы юридические санкции и обеспечение соблюдения законов о коррупции. Если такие санкции в отношении коррупции не существуют, они должны быть введены. Проблема… состоит в том, что коррумпированные руководители, являющиеся также законодателями, не принимают законы для борьбы с коррупцией, поскольку тем самым они создавали бы проблемы для самих себя». Таким образом, одной из главных проблем, препятствующих эффективной борьбе с коррупцией, является решение вопроса - кто должен вести эту борьбу. Поскольку коррупция тесно связано с деятельностью представителей государственной власти, наделенными определенными полномочиями, то наивно рассчитывать на то, что эта самая коррумпированная государственная власть решит проблему коррупции. Очевидно, что создание многочисленных государственных структур, занимающихся борьбой с коррупцией, не только не решает проблемы, но и усугубляет ее. Чем больше появляется контролирующих, лицензирующих, проверяющих и разрешающих государственных структур, тем большее количество государственных чиновников получает возможность извлекать из своего служебного положения личную выгоду. При этом сами представители этого «контролирующего» сектора фактически выведены из-под контроля общества. Тем самым для коррупции создается самая благоприятная почва. Аналитический материал социологических исследований по проблеме коррупции свидетельствует, что повсеместные злоупотребления чиновников разуверили людей в возможности привлечения преступников высокого ранга к ответственности. Согласно полученным данным только 10,3% опрошенных жаловались на ущемлявших их законные права чиновников. На вопрос «Почему не жаловались?» отвечали, что считают жалобу на чиновника бесперспективной. Они убеждены, что злоупотребления должностных лиц стали правилом, и что вышестоящие ведомства не заинтересованы в справедливом разбирательстве. Были среди опрошенных и те, кто боялся обращаться с жалобой из-за страха еще более усугубить свое положение. Из всех жаловавшихся на злоупотребления чиновников полностью удовлетворенными разбирательством остались только 2,3%, частично - 3,3%. Таким образом, концептуальная идея борьбы с коррупцией заключается в том, что бороться с нею следует, прежде всего, силами гражданского общества, используя при этом такие механизмы, как создание независимых неправительственных общественных объединений, независимых средств массовой информации, укрепление независимости судебной системы, широкое распространение местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что успех в борьбе с коррупцией зависит, прежде всего, от активного участия в этом процессе населения. Количество людей, страдающих от произвола коррумпированных чиновников, намного больше числа этих чиновников. Для изменения ситуации люди должны осознать свое законное право контролировать чиновников, требовать у них отчета о расходовании государственных средств, проверять их профессионализм и нравственные качества, избавляться от нерадивых и нечестных бюрократов. Положение о том, что государственный чиновник - слуга народа, наемный работник, недостаточно записать в законах. Важно внедрить его в сознание людей, чтобы они почувствовали себя полноправными и ответственными хозяевами страны. В качестве позитивных примеров участия общественности в борьбе с коррупцией можно рассмотреть опыт Российской Федерации, в которой усилиями представителей гражданского общества в сентябре 1999 г. для противодействия коррупции была создана общественная организация - Национальный антикоррупционный комитет (НАК). В НАК вошли многие известные в России люди - депутаты парламента, писатели, журналисты, юристы, политические и общественные деятели, придерживающиеся разных идейных взглядов, предприниматели, некоторые бывшие руководители спецслужб. Как отмечалось в сделанном по этому поводу заявлении НАК, члены этой организации понимают, что они вряд ли переломят ситуацию с коррупцией в России, размеры которой начали представлять угрозу национальной безопасности. Однако они понимают и то, что всегда надо с чего-то начинать, что в любом деле требуется некое организационное ядро. Поэтому стратегия НАК состоит не в образовании «элитного клуба» противников коррупции, а в постепенном формировании широкого общественного антикоррупционного фронта, способного оказывать мощное воздействие на государство для проведения им последовательной антикоррупционной политики, постоянной реализации комплекса мер, направленных на выкорчевывание корней коррупции. Как отмечают исследователи, наилучших успехов в преодолении коррупции добились страны, отличающиеся следующими особенностями: - малый размер государства; - четкое разделение законодательной, распорядительной и контрольной функций чиновников; - создание в стране условий для деятельности подлинно независимых и свободных средств массовой информации; - создание условий для свободной экономической деятельности. Одним из важных вопросов, определяющих успех в сфере борьбы с коррупцией, является установление приоритетных направлений этой борьбы. В какой форме должна вестись борьба с коррупцией? Самые примитивные предложения состоят в ужесточении уголовной ответственности за проявления коррупции. Между тем, следует заметить, что чрезмерная суровость наказаний не является эффективным средством сдерживания этого рода преступлений. Нет сомнения в том, что борьба с коррупцией должна вестись и с использованием мер уголовно-правового воздействия. И что наказания за коррупционные преступления должны быть достаточно суровыми. Между тем, следует заметить, что правоохранительные органы лишь фиксируют те проявления коррупции, которые выросли в обществе. Поэтому, конечно же, попавшие в их поле зрения сорняки, они должны срезать. Однако, если эти сорняки размножаются на благоприятной для себя почве, то кардинальное решение состоит в том, чтобы сделать почву для них неблагоприятной. Что же касается почвы, неблагоприятной для произрастания коррупции, то ученые считают, что сделать ее таковой возможно отделением права осуществлять контроль над предпринимательством от права получения денег, появляющихся в результате предпринимательской деятельности. Когда политикам и государственным чиновникам предоставляется такое право, то появляется соблазн им воспользоваться. Неудивительно поэтому, что самыми коррумпированными считаются именно те чиновниками, которые наделяются этими правами. Афоризм лорда Эктона о том, что власть обычно развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно, остается актуальным применительно к любому времени и к любым личностям. Государства, имеющие устойчивые демократические традиции, выработали достаточно действенные и проверенные временем средства, сдерживающие порочные склонности находящихся у власти лиц. К самым эффективным из них относится государственное устройство, основанное на широком распространении самоуправления граждан и периодической выборности лиц, наделяемых властными полномочиями. Принцип разделения властей с предусмотренным им механизмом сдержек и противовесов также препятствует концентрации власти в одних руках. Очень важным представляется и наличие в этой системе независимого и беспристрастного суда, пользующегося уважением и доверием населения. Практика показала, что неблагоприятной для злоупотреблений власти является и атмосфера гласности и свободы слова, наличие множества не зависимых от власти и свободных от цензуры средств массовой информации. Что же касается экономической сферы, то, для того, чтобы победить коррупцию, необходимо перевести экономику на «рыночные рельсы», внедрить свободное предпринимательство, конкуренцию, многоукладную экономику, ограничить вмешательство властей в хозяйственные отношения. Необходимо создать благоприятные условия для развития частной инициативы, сделать прозрачным и подконтрольным обществу использование государственной собственности. Подводя общий итог рассматриваемому нами вопросу, можно сказать, что издревле коррупция как таковая существовала и существует во всех странах. Она не является уделом только Беларуси. Разрешение этой проблемы возможно только на основе комплексного подхода, с учетом результатов научных исследований, изучения положительного опыта других стран. Однако рассчитывать на серьезные успехи в деле борьбы с коррупцией можно только в том случае, если решением проблемы займется все общество, а не только «компетентные государственные органы». Ответственность за будущее лежит, прежде всего, на самих гражданах республики, инициативных и ответственных представителях гражданского общества.

Замечено, что люди в различных странах не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией. Президент Уганды Мусевени на открытии конференции по проблемам коррупции, состоявшейся в Энтеббе еще в 1994 г., по этому поводу заметил: «Реальная проблема заключается в том, что лица, призванные обеспечивать соблюдение законности, сами нуждаются в надзоре, и это явно представляет собой порочный круг. Если наше высшее руководство не имеет морального авторитета, весьма трудно искоренить коррупцию, а, к сожалению, именно наверху воровство происходит в подлинно крупных масштабах. Для борьбы с коррупцией на таком уровне морального воздействия недостаточно. Нам необходимы юридические санкции и обеспечение соблюдения законов о коррупции. Если такие санкции в отношении коррупции не существуют, они должны быть введены. Проблема… состоит в том, что коррумпированные руководители, являющиеся также законодателями, не принимают законы для борьбы с коррупцией, поскольку тем самым они создавали бы проблемы для самих себя». Таким образом, одной из главных проблем, препятствующих эффективной борьбе с коррупцией, является решение вопроса - кто должен вести эту борьбу. Поскольку коррупция тесно связано с деятельностью представителей государственной власти, наделенными определенными полномочиями, то наивно рассчитывать на то, что эта самая коррумпированная государственная власть решит проблему коррупции. Очевидно, что создание многочисленных государственных структур, занимающихся борьбой с коррупцией, не только не решает проблемы, но и усугубляет ее. Чем больше появляется контролирующих, лицензирующих, проверяющих и разрешающих государственных структур, тем большее количество государственных чиновников получает возможность извлекать из своего служебного положения личную выгоду. При этом сами представители этого «контролирующего» сектора фактически выведены из-под контроля общества. Тем самым для коррупции создается самая благоприятная почва. Аналитический материал социологических исследований по проблеме коррупции свидетельствует, что повсеместные злоупотребления чиновников разуверили людей в возможности привлечения преступников высокого ранга к ответственности. Согласно полученным данным только 10,3% опрошенных жаловались на ущемлявших их законные права чиновников. На вопрос «Почему не жаловались?» отвечали, что считают жалобу на чиновника бесперспективной. Они убеждены, что злоупотребления должностных лиц стали правилом, и что вышестоящие ведомства не заинтересованы в справедливом разбирательстве. Были среди опрошенных и те, кто боялся обращаться с жалобой из-за страха еще более усугубить свое положение. Из всех жаловавшихся на злоупотребления чиновников полностью удовлетворенными разбирательством остались только 2,3%, частично - 3,3%. Таким образом, концептуальная идея борьбы с коррупцией заключается в том, что бороться с нею следует, прежде всего, силами гражданского общества, используя при этом такие механизмы, как создание независимых неправительственных общественных объединений, независимых средств массовой информации, укрепление независимости судебной системы, широкое распространение местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что успех в борьбе с коррупцией зависит, прежде всего, от активного участия в этом процессе населения. Количество людей, страдающих от произвола коррумпированных чиновников, намного больше числа этих чиновников. Для изменения ситуации люди должны осознать свое законное право контролировать чиновников, требовать у них отчета о расходовании государственных средств, проверять их профессионализм и нравственные качества, избавляться от нерадивых и нечестных бюрократов. Положение о том, что государственный чиновник - слуга народа, наемный работник, недостаточно записать в законах. Важно внедрить его в сознание людей, чтобы они почувствовали себя полноправными и ответственными хозяевами страны. В качестве позитивных примеров участия общественности в борьбе с коррупцией можно рассмотреть опыт Российской Федерации, в которой усилиями представителей гражданского общества в сентябре 1999 г. для противодействия коррупции была создана общественная организация - Национальный антикоррупционный комитет (НАК). В НАК вошли многие известные в России люди - депутаты парламента, писатели, журналисты, юристы, политические и общественные деятели, придерживающиеся разных идейных взглядов, предприниматели, некоторые бывшие руководители спецслужб. Как отмечалось в сделанном по этому поводу заявлении НАК, члены этой организации понимают, что они вряд ли переломят ситуацию с коррупцией в России, размеры которой начали представлять угрозу национальной безопасности. Однако они понимают и то, что всегда надо с чего-то начинать, что в любом деле требуется некое организационное ядро. Поэтому стратегия НАК состоит не в образовании «элитного клуба» противников коррупции, а в постепенном формировании широкого общественного антикоррупционного фронта, способного оказывать мощное воздействие на государство для проведения им последовательной антикоррупционной политики, постоянной реализации комплекса мер, направленных на выкорчевывание корней коррупции. Как отмечают исследователи, наилучших успехов в преодолении коррупции добились страны, отличающиеся следующими особенностями: - малый размер государства; - четкое разделение законодательной, распорядительной и контрольной функций чиновников; - создание в стране условий для деятельности подлинно независимых и свободных средств массовой информации; - создание условий для свободной экономической деятельности. Одним из важных вопросов, определяющих успех в сфере борьбы с коррупцией, является установление приоритетных направлений этой борьбы. В какой форме должна вестись борьба с коррупцией? Самые примитивные предложения состоят в ужесточении уголовной ответственности за проявления коррупции. Между тем, следует заметить, что чрезмерная суровость наказаний не является эффективным средством сдерживания этого рода преступлений. Нет сомнения в том, что борьба с коррупцией должна вестись и с использованием мер уголовно-правового воздействия. И что наказания за коррупционные преступления должны быть достаточно суровыми. Между тем, следует заметить, что правоохранительные органы лишь фиксируют те проявления коррупции, которые выросли в обществе. Поэтому, конечно же, попавшие в их поле зрения сорняки, они должны срезать. Однако, если эти сорняки размножаются на благоприятной для себя почве, то кардинальное решение состоит в том, чтобы сделать почву для них неблагоприятной. Что же касается почвы, неблагоприятной для произрастания коррупции, то ученые считают, что сделать ее таковой возможно отделением права осуществлять контроль над предпринимательством от права получения денег, появляющихся в результате предпринимательской деятельности. Когда политикам и государственным чиновникам предоставляется такое право, то появляется соблазн им воспользоваться. Неудивительно поэтому, что самыми коррумпированными считаются именно те чиновниками, которые наделяются этими правами. Афоризм лорда Эктона о том, что власть обычно развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно, остается актуальным применительно к любому времени и к любым личностям. Государства, имеющие устойчивые демократические традиции, выработали достаточно действенные и проверенные временем средства, сдерживающие порочные склонности находящихся у власти лиц. К самым эффективным из них относится государственное устройство, основанное на широком распространении самоуправления граждан и периодической выборности лиц, наделяемых властными полномочиями. Принцип разделения властей с предусмотренным им механизмом сдержек и противовесов также препятствует концентрации власти в одних руках. Очень важным представляется и наличие в этой системе независимого и беспристрастного суда, пользующегося уважением и доверием населения. Практика показала, что неблагоприятной для злоупотреблений власти является и атмосфера гласности и свободы слова, наличие множества не зависимых от власти и свободных от цензуры средств массовой информации. Что же касается экономической сферы, то, для того, чтобы победить коррупцию, необходимо перевести экономику на «рыночные рельсы», внедрить свободное предпринимательство, конкуренцию, многоукладную экономику, ограничить вмешательство властей в хозяйственные отношения. Необходимо создать благоприятные условия для развития частной инициативы, сделать прозрачным и подконтрольным обществу использование государственной собственности. Подводя общий итог рассматриваемому нами вопросу, можно сказать, что издревле коррупция как таковая существовала и существует во всех странах. Она не является уделом только Беларуси. Разрешение этой проблемы возможно только на основе комплексного подхода, с учетом результатов научных исследований, изучения положительного опыта других стран. Однако рассчитывать на серьезные успехи в деле борьбы с коррупцией можно только в том случае, если решением проблемы займется все общество, а не только «компетентные государственные органы». Ответственность за будущее лежит, прежде всего, на самих гражданах республики, инициативных и ответственных представителях гражданского общества.