Антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов.

Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: 1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации; 2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации; 3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. 2. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. 3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу: 1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; 2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; 3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; 4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 4. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. 5. Органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры. 6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. 7. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов. 8. При выявлении в нормативных правовых актах реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций коррупциогенных факторов органы, организации, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, либо орган, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, принимают решение о разработке проекта нормативного правового акта, направленного на исключение из нормативного правового акта реорганизованных и (или) упраздненных органа, организации коррупциогенных факторов. 1. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: 1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; 2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3 настоящего Федерального закона (далее - заключение). 2. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. 3. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. 4. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. 4.1. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктом 3 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят обязательный характер. При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований указанные акты не подлежат государственной регистрации. 5. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктами 1, 2 и 4 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. 6. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 1. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. 2. В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. 3. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Современный этап борьбы с коррупцией обозначил Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» . В нем предусмотрено 6 мер по профилактике коррупции, 21 направление деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции (ст.7 Закона). Проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции. Следует отметить, что предупреждение – это комплекс мер, направленных на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения самих возможностей возникновения таких ситуаций. По смыслу Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее по тексту - ФЗ №172) антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Таким образом, антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся конкретных граждан или организаций либо рассчитанных на однократное применение (например, распоряжений о предоставлении земельного участка, постановлений о разрешении сделки с имуществом несовершеннолетнего в рамках реализации переданных госполномочий по опеке и попечительству и т.д.). Не подлежат антикоррупционной экспертизе и нормативные договоры, заключаемые органами местного самоуправления. Однако следует учитывать, что информация о коррупциогенности содержащихся в нормативных правовых актах норм может быть получена из материалов прокурорских проверок, средств массовой информации, Интернет-источников, обращений граждан, должностных лиц, а также из других источников, в том числе в результате анализа индивидуальных правовых актов, принятых на основании соответствующего нормативного акта, и заключенных нормативных договоров. Необходимость проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта может следовать из материалов дел, рассматриваемых в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, результатов анализа статистики, правоприменительной практики, а также из других материалов, содержащих достаточные данные о наличии коррупциогенных факторов. Направленность антикоррупционной экспертизы исключительно на нормативные правовые акты и их проекты, порождает на практике проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев определения нормативности муниципального правового акта. Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Однако, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 9 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются: 1) издание его в установленном порядке 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, 4) указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение, 5) указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Даже при таком, казалось бы, детальном анализе правового акта, отнесение его к нормативному может быть совершенно не очевидным (например, в случае экспертизы муниципальных правовых актов, регулирующих собственную деятельность органов местного самоуправления, в том числе, некоторые вопросы муниципальной службы). Кроме того, при определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают разногласия между муниципальными правотворческими органами, органами прокуратуры и органами юстиции, ответственными за ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов. Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях. Так, приказом правового управления Администрации города Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного для использования работниками правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 №48) следует считать также акты: - направленные на утверждение каких-либо документов, в том числе. подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости ); - не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя, не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц); - вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт; - определяющие и устанавливающие соответствующие правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления – нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера); - не носящие рекомендательный характер. Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимо законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка Единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне. Кроме того, представляется правильным, в случае возникновения сомнений в нормативности того или иного правового акта, подвергать его антикоррупционной экспертизе в установленном порядке, как нормативный акт. Следует также отметить, что законодатель разделяет антикоррупционную и правовую экспертизу правового акта. Так, согласно ч.4 ст.3 ФЗ №172 органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы. О правовой экспертизе как о самостоятельном способе анализа нормативных правовых актов упоминается и при рассмотрении антикоррупционной компетенции Федерального органа исполнительной власти в области юстиции (ч.3 ст.3 ФЗ №172). При этом указывается, что антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении действующих правовых актов одновременно с правовой экспертизой. Под правовой (юридической) экспертизой понимается контроль за соответствием как внешней формы нормативного правового акта, так и его содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему порядку и юридической технике. Исходя из анализа требований действующего законодательства к качеству правовых актов, можно выделить следующие дефекты муниципальных нормативных правовых актов, являющиеся предметом правовой, а не антикоррупционной экспертизы: 1) внутренние противоречия муниципального нормативного правового акта; 2) несоответствие положений муниципального нормативного правового акта другому правовому акту, имеющему большую юридическую силу; 3) издание правового акта органом или должностным лицом с превышением своей компетенции; 4) нарушение установленной процедуры принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу правового акта; 5) нарушение установленной формы правового акта; 6) нарушение требований юридико-технического качества правового акта. Родионова О.Н. отмечает, что у антикоррупционной и правовой экспертизы «разные углы зрения» на нормативный правовой акт: у правовой экспертизы – законность (в том числе, соответствие проверяемого акта актам большей юридической силы, принятие его в пределах компетенции соответствующего органа), у антикоррупционной – выявление нормативных дефектов, «благоприятствующих» коррупции (в том числе, вопросы целесообразности выбора той или иной нормативной модели). По мнению Кудашкина А.В., лицо, проводящее антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, в ходе экспертизы и при подготовке итогового документа по ее результатам должно избегать перехода от антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта к вопросам общей правовой экспертизы (это задача правотворческого органа), обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия нормативного правового акта или отдельных его норм, если только это не связано с необходимостью устранения выявленных коррупциогенных факторов . С данным утверждением стоит согласиться, поскольку несоответствие действующему законодательству норм, содержащихся, например, в муниципальном правовом акте, уже является отдельным самостоятельным и оконченным (с момента подписания такого акта) нарушением, а не положениями, создающими условия для проявления коррупции, то есть способствующими совершению правонарушения в будущем (коррупциогенными факторами). Однако, безусловно, подвергающиеся антикоррупционной экспертизе правовые акты должны одновременно проверяться на их соответствие федеральному законодательству. В противном случае, у эксперта не будет полного представления о «качестве» данного правового акта, а, следовательно, невозможно будет составить объективное и полное заключение по результатам его экспертизы. На основе анализа норм закона №172 можно сделать вывод о том, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах: 1) по объекту экспертизы она делится на экспертизу проектов нормативных правовых актов (проводится до момента подписания правового акта соответствующим должностным лицом) и экспертизу действующих нормативных правовых актов (проводится в любое время после вступления правового акта в силу) – ч.1ст.1 ФЗ №172; 2) по субъекту экспертизы она делится на внутреннюю (осуществляемую структурами правотворческого органа) и внешнюю (осуществляемую третьими лицами, например органами прокуратуры или юстиции, независимыми экспертами) – ст.3,ст.5 ФЗ №172; 3) по участию институтов гражданского общества она делится на официальную (проводится органами и должностными лицами в силу возложенных на них законом обязанностей) и независимую (проводится за счет собственных средств юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) – ст.3, 5 ФЗ №172; 4) по уровню правотворческого органа она делится на экспертизу правовых актов РФ, правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов – ст.3 ФЗ №172.

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов/проектов нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов /проектов нормативных правовых актов являются: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов /проектов нормативных правовых актов; 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов/проектов нормативных правовых актов; 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов/проектов нормативных правовых актов проводится: 1) прокуратурой Российской Федерации; 2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции; 3) органами, организациями, их должностными лицами. Проводится такая экспертиза согласно правилам и методике, определенной Правительством Российской Федерации. Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага). Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, являются: а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.