Лекция 3. Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы
Для того чтобы более конкретно разобраться с отличиями организации деятельности государственной службы в зарубежных странах обратимся к различным правовым семьям государств. Классификация стран по правовым семьям позволяет оптимально систематизировать информацию о зарубежном опыте функционирования государственной и муниципальной службы. Рассмотрим примеры государственной и муниципальной службы в странах англосаксонской, романо-германской правовой семьи, а также в странах Восточной Европы.
1. Особенности организации государственной службы в англосаксонских странах (Великобритания, США)
В англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере государственной службы традиционно выступает создание системы защиты частных лиц, граждан от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в этой сфере призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. Главное внимание в странах данной правовой семьи уделяется проблеме ответственности представителей государственных органов, судебному контролю и процессуальным нормам. В Великобритании основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики. В связи с этим все правительственные структуры в стране разделены на политические, которые принимают решения, и исполнительные, которые решения реализуют. В Великобритании действует трехзвенная система государственного управления: министерства – неминистерские исполнительные органы – децентрализованные учреждения.
Министерства определяют стратегию государственного развития, обеспечивают эффективное функционирование различных сфер управления, разрабатывают и реализуют различные программы, готовят законопроекты и проводят их экспертизу, совершенствуют структуру управления и осуществляют надзорные функции. Второй уровень государственной службы составляют исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы обладают определенной самостоятельностью по реализации возложенных на них функций (например, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создаются министерствами для получения консультаций по определенным вопросам (например, комитет по здравоохранению).
Децентрализованные учреждения создаются в Великобритании в форме публичных корпораций (Британское радиовещание, Почтовое ведомство и др.) Они выполняют функцию оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам. Публичные корпорации независимы в выборе средств и методов реализации своих задач. Однако министерства контролируют расходование средств, выделенных из бюджета в распоряжение публичных корпораций. Таким образом, публичные корпорации используют в своей деятельности рыночные механизмы, способны адекватно реагировать на изменяющуюся обстановку, но действуют в рамках общих направлений политики, определяемой министерствами.
Также государственную службу Великобритании можно подразделить на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.
Исторически государственной служба считалась прерогативой королевской власти и регулировалась приказами короны в Тайном совете Великобритании, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции. В настоящее время управление государственной службой осуществляет премьер-министр страны.
Государственные служащие Великобритании делятся на служащих, занимающихся политическими вопросами и служащих-управленцев. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.
Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием – «служащие общественного (публичного) сектора».
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.
В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая, «общая», категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные [1, с. 19].
В целом государственную службу Великобритании отличает эффективная система контроля над деятельностью чиновников всех уровней, ориентация на постоянную модернизацию своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы. Следует отметить, что и в настоящее время продолжаются административные реформы в стране, направленные на повышение эффективности деятельности государственной службы.
Государственная служба в США определяется федеративным устройством страны, системой разделения властей и ориентирована на противодействие бюрократическим традициям и организации эффективного менеджмента в системе государственного управления. Так, в ходе реформирования государственной службы на протяжении десятилетий значительное внимание уделялось сокращению численности государственных служащих федеральных учреждений. Были выдвинуты следующие приоритеты: улучшение финансовой дисциплины; стратегическое управление человеческим капиталом; закупки на конкурентной основе; интеграция бюджетного процесса с оценкой исполнения; расширение сферы электронного правительства.
Важной особенностью института государственной службы в США является отсутствие единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США более 150 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.
Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» или «служащим общественного сектора» в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.
Управление государственной службой осуществляют следующие государственные органы: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг, Служба высших руководителей. Их деятельность направлена на выполнение трех различных функций: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям.
Особую роль в системе государственной службы США играет Служба высших руководителей - персональная система в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими. В Службе высших руководителей введены 4 типа назначений: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости [1, c. 10].
В настоящее время в США происходит обновление механизма финансирования и оценки государственных программ. Выделение бюджетных денег ставится в зависимость от эффективности программ и конкретных результатов. Для этого разрабатываются различные стандарты и нормативы, по которым оцениваются успехи в деятельности государственных органов. Все министерства и ведомства должны ориентироваться на «конечного потребителя» их услуг, повышение качества самих услуг, оперативность федеральных программ при рациональных издержках и сокращении потерь. Осуществляется работа по устранению излишних административных барьеров, содержащихся в актах регулирующих деятельность ведомств, принятых в разные годы. В сфере управления государственной службой проводится перераспределение служащих: должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги, и сокращены звенья служебной иерархии, число начальников.
2. Опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция)
К романо-германской правовой семье относятся страны континентальной Европы (в том числе и Россия). Характерными чертами данной правовой семьи являются доминирование нормативного правового акта в системе источников права, четкое отраслевое деление норм права. Отрасли права подразделяются на публичное право и частное право. Романо-германская система противостоит англосаксонской правовой семье, в которой большее значение уделяется процессуальным нормам, а система права состоит из различных нормативно-правовых актов, и даже не всегда имеет Основной закон (Великобритания). Изучая опыт организации государственной службы в романо-германской правовой семье, обратимся к особенностям института государственной службы в Германии и Франции.
Для государственной службы Германии характерны различия в правовом положении чиновников и служащих государственных учреждений, сложная четырехступенчатая система уровней государственной службы, весьма архаичная система государственных должностей, наименования которым были даны еще в Германии империи. Как отмечают российские исследователи зарубежного опыта государственной службы, в процессе административных реформ в Германии предлагалось унифицировать правовое положение чиновников и служащих государственных учреждений, создать систему последовательно возрастающих должностей, единую систему оплаты труда на основе оценки его эффективности. Многие из этих предложений не были реализованы. Существенных изменений в этой сфере достичь не удалось: сохраняется громоздкость системы должностей, преобладает централизованно установленная оплата труда за выслугу лет [2, с. 40].
Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются характером их взаимоотношений с государством, в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, в установленных к ним требованиях, прав и обязанностей. Статус чиновника в стране подразумевает осуществление государственных функций, обеспечивающих безопасность государства и общества. Чиновник состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и публичное служебное отношение фиксируется в административном акте о назначении на должность.
На должность чиновника назначают Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими должностями и собственно государственными служащими. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высший уровень профессионально-административной подготовки. Именно они обеспечивают непрерывность и стабильность управленческого процесса.
Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах, принятым еще 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.
Согласно немецкому законодательству закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Претенденты на государственную должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы). В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.
Различия между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоят в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании [3, с. 87].
Сегодня в Германии продолжают решать задачи регулирования государственного управления. В ходе реформирования системы государственной службы в стране идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, наделенных особым статусом. Такие требования обосновываются формированием чиновничества в замкнутую касту и наличием у чиновников многих привилегий. Серьезные изменения происходят на уровне земель и местного самоуправления.
На современном этапе общественно-политического развития Франции в качестве приоритетов деятельности государственной службы выступают деконцентрация и модернизация государственных структур, внедрение рыночных механизмов в государственное управление. Так, в стране расширяются права коммун (административно-территориальные единицы Франции) в области полиции, юстиции, социальной деятельности и развития транспорта, они сами регулируют и планируют застройку городов. Внедряются контракты между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами.
В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:
1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.
2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк [1, с. 24].
Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.
Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около тысячи таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.
Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям или классам: А, В, С.
- категория «А» - объединяет чиновников, исполняющих функции по руководству и разработке концепций, они должны иметь высшее образование. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
- категория «В» - чиновники занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;
- категория «С» соответствует вспомогательной и технической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.
Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения [3, с.26].
Во Франции большое значение имеет эффективное использование людских ресурсов, экономия материальных и финансовых средств. Предусмотрено, что каждое министерство составляет план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Отсутствуют ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое, в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Действующие процедуры оценки административной деятельности позволяют в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный опыт и результаты их работы.
3. Органы государственной службы в странах Восточной Европы (Венгрия, Польша)
Страны Восточной Европы прошли особый путь становления и развития государственной службы. На протяжении нескольких десятилетий этим странам был присущ советский тип государственной организации с руководящей ролью коммунистических партий, социалистической формой собственности и единством системы государственной власти. С 1990-х годов в этих странах, как и в России, произошли коренные изменения общественного и политического строя. В ходе административных реформ выдвигались приоритеты создания эффективной системы государственного управления, демократизации и децентрализации государственной службы, формирование публичного статуса государственного служащего. Из всех стран Восточной Европы наиболее успешно осуществлены реформы государственной службы в Венгрии и Польше, поэтому именно эти страны и взяты для нашего анализа зарубежного опыта государственной службы.
В Венгрии высшим органом государственной власти и народного представительства является Государственное собрание. Государственное собрание избирает премьер-министра и принимает программу правительства. Правительство отчитывается перед Государственным собранием и систематически отчитывается перед ним. Министров по предложению премьер-министра назначает и освобождает от должности президент республики. Перечень министерств устанавливается законом.
Министерства Венгрии разделены по отраслям и функциональному назначению. В каждом министерстве работает специальный отдел, занимающийся проблемами стратегического планирования. Координация деятельности в этой области возложена на канцелярию премьер-министра. Канцелярия оказывает помощь премьер-министру в выработке направлений политики, координации деятельности кабинета и министерств, организует заседания кабинета, обнародует и рассылает решения кабинета.
Решения принимаются в два этапа: на первом этапе утверждается концепция, на втором этапе разрабатывается проект нормативного правового акта. На заседании административных статс-секретарей принимается решение о внесении документов в кабинет министров, доработке их или возвращение в профильное министерство. Доработка предложений осуществляется в комитетах кабинета министров.
Особое внимание в Венгрии уделяется процессу обучения государственных служащих. Система подготовки государственных служащих утверждена во всех сферах государственного управления: на уровне министерств государственных учреждений и в местных органах власти. Государственный служащий обязан располагать необходимыми начальными навыками для прохождения данной подготовки. Поэтому государственные служащие должны проходить обучение, по крайней мере, по одной соответствующей программе подготовки каждые четыре года. Государственные служащие высшего звена повышают квалификацию в Венгерском институте государственного управления.
Другим важным компонентом венгерского профессионально-технического образования в области государственного управления является особая внеакадемическая экзаменационная система, являющаяся основой процесса подготовки государственных служащих. В экзаменационный процесс входят следующие процедуры:
- каждый государственный служащий обязан сдать основной экзамен по государственному управлению (при наличии у служащих образования, полученного в колледжах факультета государственного управления в области юриспруденции или государственного управления, они от экзамена освобождаются);
- каждый государственный служащий, занимающий управленческий пост, должен сдать специальный экзамен по государственному управлению, который включает классические вопросы государственного управления, организационной структуры Европейского Сообщества, законодательно-конституционные аспекты, государственные финансы и бюджетирование, а также вопросы по специальному разделу, выбранному самим кандидатом.
На современном этапе общественно-политического развития Венгрии правительство периодически принимает решения о стратегиях административной реформы и очередных шагах в этом направлении. Так, в органах централизованной администрации внедряются стандарты государственных услуг. Проведена приватизация многих структур, оказывающих такие услуги, включая даже энергетику.
Новые законы о государственной службе Венгрии утвердили разделение временных политических и постоянных административных должностей. С этой целью в министерствах созданы должности двух государственных секретарей: политического, выполняющего функции заместителя министра на период работы правительства, и административного, с функциями профессионального заместителя министра, ведающего вопросами государственной службы в министерстве. Сегодня в стране также решаются задачи по обеспечению прозрачности государственной службы. С этой целью были введены декларации об имуществе и доходах чиновников высшего ранга. Карьера государственного служащего ставиться в зависимость от конкретных результатов его деятельности [2, с. 44-45].
В 1990-х годах в Польше были проведены административные реформы, направленные на комплексную реструктуризацию административных функций. В государственном управлении выделены различные отрасли, охватывающие основные сектора. Министры несут ответственность за политику и стратегию в отдельных областях, а не за текущее государственное управление. На различных уровнях публичной администрации ликвидировались сложные административные процедуры.
Главным принципом государственной службы в Польше является прозрачность государственного управления. Отсюда, денежное содержание государственных служащих зависит от результатов их деятельности. Государственных служащих делят на наемных работников государственной службы, работающих на основании контракта, и государственных служащих, работающих на основании назначения.
В законодательстве Польши отсутствует единая классификация по чинам и званиям. В пределах отдельных видов государственной службы установлена своя система рангов, чинов и званий. Также в государственной службе страны выделена категория лиц, занимающих руководящие государственные должности: Президент Республики, маршал и вице - маршалы Сейма и Сената, Председатель Совета Министров, вице - премьер, Председатель Верховной палаты контроля, Первый Председатель и Председатель Верховного суда, Председатель Польской академии наук и еще более 30 должностей.
На государственной службе Польши установлены категории работников корпуса гражданской службы в зависимости от вида исполняемых обязанностей и задач, а также от квалификации. Утверждены четыре категории: A, B, S, C.
К категории «А» причисляются руководящие должности высшего уровня. Служащие этой категории должны обладать способностями по руководству большими коллективами и навыками принятия управленческих решений, распоряжения финансовыми, материальными и информационными средствами. Они должны иметь высшее образование, не менее семи лет трудового стажа, в том числе четыре года на руководящих должностях, знать не менее одного иностранного языка.
Служащие категории «В» занимают руководящие должности более низкого уровня. Они должны уметь руководить коллективом, управлять финансовыми, материальными и информационными средствами, быть способными к самостоятельной аналитической работе. Необходимыми требованиями для этой категории являются высшее образование и не менее пяти лет трудового стажа.
К категории «S» отнесены должности, требующие специальной профессиональной квалификации либо специальных знаний и наличия высшего образования. К категории «С» относятся лица, способные к исполнению вспомогательной работы при служащих предыдущих категорий. Они должны иметь высшее образование и не менее двух лет трудового стажа либо не менее семи лет стажа при наличии среднего образования. Такая классификация служащих более всего близка к французской модели, также ставящей отнесение к одной из четырех категорий в зависимость от характера выполняемых функций и соответствия квалификационным требованиям [3, с. 58].
Организация государственной службы в Польше позволяет любому польскому гражданину, не имеющему судимости, обладающему необходимой квалификацией, может стать наемным работником государственной службы. Кандидаты на назначение государственными служащими должны быть наемными работниками государственной службы, пройти подготовительную службу, иметь не более чем двухлетний опыт государственной службы при наличии диплома магистратуры или равноценной университетской степени, знать не менее одного иностранного языка, быть военнослужащим запаса или освобожденным от воинской службы. Наиболее важные должности замещаются на конкурсной основе [2, с. 47].
4. Организация муниципальной службы в зарубежных странах
В теме о муниципальной службе затронут важный аспект статуса муниципального служащего в Российской Федерации. Особенность организации муниципальной службы в нашей стране заключается в различии понятий «муниципальной должности» и «муниципального служащего». Служащим является не выборное лицо, осуществляющее исполнительную, вспомогательную работу в органах местного самоуправления. В то время как выборные лица, например, глава районного поселения или мэр города, относятся к муниципальным должностям. Важно подчеркнуть, что подобное различие существует также и в различных муниципальных системах зарубежных стран. Отсюда, для того чтобы завершить сравнительный срез различных систем государственной и муниципальной службы, мы рассмотрим структурный аспект органов местного самоуправления в различных странах и выделим общие принципы функционирования муниципальной системы.
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может именоваться по-разному – дума, совет) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Единоличным органом выступает, к примеру, мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Примером коллегиального органа является магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии.
Исполнительный орган представляет собой постоянно действующую структуру, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут обозначаться как совет графства (США и Великобритания), или муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин «муниципалитет», означающий и территорию, и орган.
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, как правило, по мажоритарной системе (голосование проводится индивидуально за конкретных лиц - депутатов местных органов). Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные либо многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться. Другими словами проводится ротация, как например, во Франции, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
Представительные органы местного самоуправления чаще всего однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента — сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год) а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом [4, с. 31].
Основным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган, как на коллегиальный, так и на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.
Такая система встречается в США и называется «совет – менеджер». Менеджер - это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ [4, с.32].
Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д. — могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. Занятые в этих комиссиях относятся к категории муниципальных служащих. В некоторых случаях муниципальные служащие выполняют некоторые отдельные поручения местного представительного органа. Следует отметить, что в ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Такие акты принимаются представительными органами в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда и специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).
Таким образом, муниципальная служба в зарубежных странах представлена органами местного самоуправления и в зависимости от муниципальной системы имеет структурные и организационные отличия. Однако особый акцент делается на разделении выборных и нанимаемых должностей по аналогии с делением государственных служащих на политические (руководящие) должности и исполнительные (чиновники) служащие. Зарубежный опыт организации государственной и муниципальной службы имеет особое значение для России, где на протяжении последних десятилетий происходят серьезные изменения в организации работы государственного аппарата. Исторический срез и современное положение дел в государственной и муниципальной службе нашей страны рассмотрим в следующей лекции.
Список использованной литературы
Научная и учебная литература
1. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. – Новосиборск: НГАУ, 2004. – 130 с.
2. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах : учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина ; под ред. А.Н. Козырина ; Гос. Ун-т – Высшая школа экономики. – М. : ТЕИС, 2006. – 287 с.
3. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. – 124 с.
4. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.