Экономика общественного сектора
Лекция 4
Тема лекции: «Теория общественного выбора»
Разделы лекции:
1. Методы принятия решений в общественном секторе.
2. Теорема медианного избирателя. Теорема Эрроу.
3. Бюрократия в теории общественного выбора.
РАЗДЕЛ 1. МЕТОДЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ.
НОРМАТИВНЫЙ И ПОЗИТИВНЫЙ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ ГОСУДАРСТВА В ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА.
На предыдущих лекциях государство рассматривалось с позиций нормативного подхода. Деятельность государства оценивалась с точки зрения в основном эффективности (преодоление внешних эффектов, обеспечение общественными благами и др.) и справедливости (снижение дифференциации в доходах), то есть определялось, каким должен быть общественный сектор, как должно действовать государство и другие субъекты общественного сектора (органы местного самоуправления, некоммерческие общественные организации и др.).
Исторически нормативный подход к анализу государства в экономике был первым, применяется он и сейчас. Но, как уже было отмечено, постепенно возникла необходимость использования позитивного подхода к исследованию государства, позволяющего понять, как государство действует на практике. Такой подход и составляет базу современной теории общественного выбора.
Принципы и нормативного, и позитивного подходов к исследованию государства в теории общественного выбора соответствуют основополагающим принципам неоклассической теории: каждый субъект рационален, принимает экономические решения, преследуя собственные интересы, и тем самым максимизирует свою функцию полезности. Очевидно, что интересы людей, принимающих решения по поводу общественного сектора, могут быть противоречивыми и только частично соответствовать интересам тех, ради кого этот общественный сектор существует, другими словами, — критериям эффективности и справедливости.
Теория общественного выбора создавалась на базе теории коллективного выбора, т. е. экономической теории принятия решений в каком-либо сообществе.
В политологии развивалась теория политического выбора, изучающая способы использования людьми государственных институтов для реализации собственных интересов. Дело в том, что именно в ходе политического процесса, в результате политического выбора принимаются решения по поводу общественного сектора. Процедурам принятия коллективных решений, рассматриваемых на основе экономических принципов, прежде всего, посвящена теория общественного выбора. В том случае, когда решения принимаются субъектами, специализирующимися на выполнении социальной роли политиков, возникает целый ряд факторов, приводящих к несостоятельности государства. Развитие теории общественного выбора в направлении критики деятельности государства и анализа реальных механизмов принятия решений политиками с помощью позитивного подхода при- вело к формированию самостоятельного ответвления теории общественного выбора — ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЫБОРА. Она стала одним из наиболее известных направлений экономической теории. Дж. Стиглер в 1982 году и Дж. Бьюкенен в 1986 году за исследование роли государства в экономике получили Нобелевскую премию по экономике.
ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО И ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЫБОРА, с одной стороны, обособлены, а с другой — тесно связаны между собой. Поэтому вполне обосновано использование единого термина «теория общественного выбора» для обозначения обеих теорий.
ЧТО ТАКОЕ ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА?
ТАКИМ ОБРАЗОМ, ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА — ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ, ИЗУЧАЮЩАЯ ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ВЫЯВЛЕНИЯ И СОГЛАСОВАНИЯ ПРЕДПОЧТЕНИЙ, А ТАКЖЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРИНЯТЫХ РЕШЕНИЙ.
МЕТОДЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ.
Эффективный уровень производства и потребления частных товаров определяется на основе частного механизма принятия решений — рыночного механизма. В качестве рыночных сигналов для принятия решений продавцами и покупателями продукции служат цены. Ориентируясь на цены, производители и потребители формируют объемы предложения и спроса. В результате достигается рыночное равновесие: равновесный уровень цен, совпадение величин спроса и предложения. Такое согласование предпочтений продавцов и покупателей можно назвать «голосованием рублями (долларами, евро, шекелями, тугриками и т. д.)», акцентируя индивидуальный характер принятия решений: покупатель отдает свой «голос» в форме суммы денег, покупая данный товар по данной цене.
Частный механизм принятия решений не применим для общественных благ, так как привел бы к неэффективности и несправедливости. Поэтому в общественном секторе используется общественный механизм принятия решений, чаще всего связанный с политическим процессом.
Методы принятия решений в общественном секторе ограничены двумя процедурами:
- ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ, когда решения принимаются с учетом мнения каждого участника и коллективно;
- ДИКТАТОРСКОЙ, когда решение принимается единолично одним лицом, выполняющим роль диктатора.
В современных условиях основным стало демократическое принятие решений, требующее проведение голосования. Голосование понимается как механизм политического процесса для учета индивидуальных предпочтений членов сообщества при принятии решений об общественных благах.
КАК ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ВЫБОР?
Демократический выбор, в свою очередь, осуществляется двумя способами: в условиях прямой или представительной демократии.
При ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ каждый гражданин имеет право голоса по любому конкретному вопросу, то есть решения принимают непосредственные потребители общественных благ.
В условиях ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ процедура голосования усложняется.
В политическом процессе выделяются три группы людей с разными социальными ролями:
-ИЗБИРАТЕЛИ,
- ЗАКОНОДАТЕЛИ,
- ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ (БЮРОКРАТЫ, ЧИНОВНИКИ).
Поведение представителей каждой роли формируется под влиянием интересов, связанных с их положением в системе политических институтов.
ИЗБИРАТЕЛИ представляют собой носителей предпочтений по поводу общественных благ, т. е тех членов общества, для удовлетворения потребностей которых и существует общественный сектор. Их роль в политическом процессе заключается в обладании голосами. Выявление предпочтений избирателей может существенно различаться в зависимости от того, какие конкретные механизмы голосования используются.
Роль ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ состоит в принятии решений о развитии общественного сектора. Данные решения должны отражать предпочтения избирателей, иначе они не будут соответствовать условиям эффективности и справедливости. К сожалению, данный нормативный принцип не часто реализуется в реальном политическом процессе.
Функцией ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ является практическая реализация принимаемых решений. Они владеют важной, но недоступной другим участникам политического процесса информацией о затратах в общественном секторе. Именно поэтому государственные служащие могут реализовывать свои рациональные интересы, отличные от общественных интересов.
Как видим, от предпочтений избирателей к реализации решений ведет извилистая дорога.
ЦЕНТРАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА ЗАКЛЮЧАЕТСЯ В ВЫЯВЛЕНИИ И АГРЕГИРОВАНИИ ПРЕДПОЧТЕНИЙ ИЗБИРАТЕЛЕЙ.
Этим занимаются законодатели в ходе политического процесса, для чего они должны располагать информацией о предпочтениях и уметь их соизмерять, чтобы затем принимать решения, соответствующие критериям эффективности и справедливости. В условиях значительного расхождения собственных интересов законодателей и бюрократов, с одной стороны, и предпочтений избирателей с другой — общественный выбор предстает как очень сложный социальный институт.
Самым распространенным способом коллективного принятия решений было и до настоящего времени остается голосование по принципу большинства. Этот принцип заключается в признании позиции большей части участвующих в голосовании мнением общества в целом.
Мнения участников голосования могут взвешиваться по разным критериям (например, по возрастному цензу или цензу оседлости).
Современное голосование организовано по принципу простого большинства: «один участник — один голос».
Принцип простого большинства на самом деле не так прост, как может показаться в связи с названием. Нужно еще определить тип большинства. Оно может быть абсолютным, или квалифицированным (50% плюс один голос), и относительным, то есть измеряться в процентном отношении и означать получение победившим вариантом решения большего числа голосов по отношению к конкурирующим вариантам. Требуемый уровень относительного большинства диктуется важностью вопросов.
В ряде ситуаций применяется особый тип большинства — консенсус, при котором все участники должны проголосовать единогласно за предлагаемый вариант решения. Недостатком консенсуса является то, что он может затянуть принятие решение на неоправданно долгий срок. Иногда его даже специально используют для отказа от какого-либо проекта.
РАЗДЕЛ 2. ТЕОРЕМА МЕДИАННОГО ИЗБИРАТЕЛЯ. ТЕОРЕМА ЭРРОУ.
Голосование обычно рождает массу проблем, причем не из-за случайных обстоятельств, а в силу внутренней противоречивости, что доказывается некоторым набором теорем. Рассмотрим теорему медианного избирателя и теорему Эрроу.
ТЕОРЕМА МЕДИАННОГО ИЗБИРАТЕЛЯ.
Среди участников голосования особое положение занимает медианный участник, для которого уравнивается число голосующих за более высокий и более низкий уровень общественных расходов.
КАК ФОРМУЛИРУЕТСЯ ТЕОРЕМА МЕДИАННОГО ИЗБИРАТЕЛЯ?
Теорема медианного избирателя гласит:
ПРИ ГОЛОСОВАНИИ ПО ПРИНЦИПУ ПРОСТОГО БОЛЬШИНСТВА РАВНОВЕСНЫЙ УРОВЕНЬ РАСХОДОВ ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ УРОВЕНЬ, НАИБОЛЕЕ ПРЕДПОЧИТАЕМЫЙ МЕДИАННЫМ УЧАСТНИКОМ ГОЛОСОВАНИЯ.
Напомним, что медианное значение не равно среднему. Медианный избиратель не тождествен избирателю со средним доходом (доход медианного избирателя совпадает со средним доходом не как правило, а как исключение). Медианным избирателем может оказаться индивид с доходом, ниже среднего уровня доходов голосующих, если в обществе значительна дифференциация доходов (теоретически им может стать и голосующий с доходом выше среднего).
ПРИМЕР.
Предположим, что в голосовании по проекту оказались 8 человек с очень низкими доходами и 1 человек с очень высоким. Они по-разному оценивают свой возможный вклад в проект: бедные — по 5 руб., богатый — 1 млрд. руб. В сумме получается
1 000 000 045 руб.
Если мы разделим сумму на 9 человек, то получим приближенно сумму:
111 111 116,1 руб.
Это будет среднеарифметическое значение суммы денег, вложенных всеми 9 участниками.
Номер спонсора 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Вклад, руб. 1 млрд. 5 5 5 5 5 5 5 5
Чтобы получить медиану, найдем участника проекта, находящегося в центре ряда.
Медиана в этом случае будет равна 5 руб. (пятое — центральное, или срединное значение ранжированного ряда). Можно интерпретировать это следующим образом. В первой группе (от первого до пятого) каждый готов вложить не меньше 5 руб., во второй (от пятого до девятого) — не больше 5 руб. В общем случае можно сказать, что медиана — это то, сколько готов вложить средний человек. Среднее арифметическое значительно превышает сумму денег, которую готов вложить средний человек. Это неподходящая характеристика для определения воли избирателя центриста.
Из теоремы медианного избирателя следует, что для прогнозирования общественных расходов можно ориентироваться лишь на такого участника. При этом нужно иметь в виду, что выбор варианта, поддержанного медианным избирателем, — это достаточное, но необязательное (не необходимое) условие равновесного уровня расходов. Решение, отражающее интересы избирателя-центриста, на первый взгляд, имеет то неоспоримое преимущество, что удерживает общество от принятия крайних решений. Но на самом деле оно часто приводит к неоптимальным результатам, а именно — недопроизводству или перепроизводству общественного блага.
ТЕОРЕМА ЭРРОУ.
В самом общем виде теорема Эрроу — это утверждение о невозможности принятия эффективного коллективного решения. К ее пониманию приводит анализ ряда противоречий процесса коллективного выбора по правилу простого большинства: неэффективных результатов коллективного выбора при разном соотношении предельных затрат и выгод для каждого участника, парадокса голосования, торговли голосами (логроллинга).
Рассмотрим противоречия коллективного выбора подробно.
1. ОБЩЕСТВЕННАЯ НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ. Пусть необходимо произвести локальное общественное благо, например, услугу консьержа. Как и для любого общественного блага, возникает проблема «безбилетника»: жильцы каждой квартиры могут надеяться, что консьержа наймут те, кому он больше нужен, в результате его не нанимают вообще и жители испытывают неудовлетворенность от отсутствия данной общественной услуги. Со временем необходимость в услуге консьержа становится все более настоятельной и, следовательно, появляется потребность в создании механизма общественного выбора для решения о финансировании этого блага.
Предположим, в подъезде имеется 5 квартир, которые прислали на общее собрание представителей, обсуждающих этот вопрос. Они голосуют по принципу простого большинства. Пусть данная услуга стоит 50 тыс. руб. в месяц. Последовательно рассмотрим ситуации:
- с равномерным распределением затрат и неравномерным распределением выгод;
- распределением затрат пропорционально получаемой выгоде;
- неравномерным распределением затрат и равномерным распределением выгод.
1. Начнем с ситуации равномерного распределения затрат, а именно, по 10 тыс. руб. на каждую квартиру, т. е. предельные издержки (MC) равны 10 тыс. руб. Выгоды (MB), получаемые каждым участником голосования от услуг консьержа, составляют 5 тыс. руб. для трех квартир и 20 тыс. руб. для двух квартир, то есть заметно различаются.
Таблица 1. Результаты голосования при равномерном распределении затрат.
Итак, суммарные общественные выгоды составляют 55 тыс. руб., что больше суммарных общественных затрат, равных 50 тыс. руб. С точки зрения общественной эффективности покупать данную услугу на предлагаемых условиях выгодно и решение должно быть принято. Но при голосовании каждый принимает решение, сопоставляя свои индивидуальные выгоды и затраты, поэтому поддерживает предложение о предоставлении общественного блага до тех пор, пока предельные выгоды превышают для него предельные затраты. Первый участник голосования проголосует «против», так как его предельные затраты превышают предельные выгоды. Также проголосуют второй и третий участники. При подсчете голосов по принципу простого большинства решение не будет принято, несмотря на то что для двух последних квартир выгоды существенно превышают затраты.
Допустим, состав жителей подъезда изменился и увеличилось число голосующих, для которых предельные выгоды превышают предельные затраты (см. таблица 1, ситуация 2). Тогда решение о финансировании услуги консьержа было бы принято.
Однако с общественной точки зрения такое решение неэффективно, поскольку суммарные затраты превышают суммарные выгоды.
Первая ситуация демократического выбора по принципу простого большинства показывает, что результат не обязательно общественно эффективен. Могут не поддерживаться эффективные решения (55 предпочтительнее 50) и, наоборот, приниматься неэффективные (40 менее предпочтительно, чем 50). Равное распределение затрат на общественное благо при неравномерном распределении выгод и преобладании лиц с относительно небольшими чистыми выгодами порождает тенденцию к отказу от выгодных для общества программ или к их недостаточному финансированию. Например, если на какой-либо территории в течение длительного времени возрастает удельный вес голосующих пенсионеров в общей численности населения, то в местном бюджете могут стать приоритетными программы социальной помощи, пенсионного обеспечения и не будет выделяться достаточно средств, допустим, для молодежных программ.
Ситуация распределения затрат пропорционально получаемой выгоде представляется более приемлемой по критерию справедливости (таблица 2).
Таблица 2. Результаты голосования при распределении затрат пропорционально получаемой выгоде.
В этой ситуации общественно эффективные решения принимаются единогласно, а неэффективные — единогласно отвергаются, и принцип простого большинства легко реализуется в варианте консенсуса. На первый взгляд, именно так нужно разрешать основные проблемы общественного выбора. Но данный вариант распределения невозможно осуществить на практике для чисто общественных благ. Дело в том, что речь идет о предоставлении общественного, а не частного блага, для которого проблема выявления индивидуальных выгод не решаема в силу свойств неисключаемости и неконкурентности. Иначе данные блага утратили бы свой общественный характер. Тогда решение об их предоставлении принималось бы на рынке. Услуга консьержа в подъезде относится к числу общественных благ, процедуру голосования по данному принципу организовать невозможно, так как нельзя определить, какие затраты понесет каждый из участников.
Рассмотрим ситуацию равной выгоды при неравномерном распределении затрат (таблица 3).
Таблица 3. Результаты голосования при неравномерном распределении затрат и одинаковой выгоде.
Понятно, что если затраты и выгоды распределяются поровну, то результаты общественного выбора совпадают с решением, эффективным для общества в целом. Однако при неравномерном распределении затрат и одновременно равной выгоде результаты голосования по принципу простого большинства могут отличаться от эффективных решений, и это зависит от соотношения числа голосующих с относительно высокими и низкими затратами (см. таблица 3). Так, в ситуации 1 при преобладании числа лиц с низкими затратами могут приниматься невыгодные для общества программы (45 менее предпочтительно, чем 50), и возникает тенденция к расходованию средств на общественные нужды больше, чем это действительно необходимо для общества. В качестве примера можно привести обеспечение обороноспособности за счет всеобщей воинской повинности, когда все граждане получают равные выгоды от безопасности в стране, однако относительно небольшое число призывников несут значительную часть бремени военных программ.
2. ПАРАДОКС ГОЛОСОВАНИЯ. До сих пор предполагалось, что участники голосования принимают решения в соответствии со своим профилем предпочтений. При этом учитываются возможности предоставления общественных товаров в различных объемах.
Рассмотрим одну из разновидностей механизма голосования по принципу простого большинства, основанных на ранжировании вариантов. Каждый из участников голосования присваивает ранги каждому из рассматриваемых вариантов, подставляя на первое место с рангом 1 наиболее предпочитаемую программу, на второе с рангом 2 — менее предпочитаемую и т. д. Варианты могут формироваться в соответствии с объемами предоставления общественных товаров, и тогда ранги можно определять в соответствии с профилем предпочтений. Ясно, что при таком подходе вариант, соответствующий оптимальному уровню общественных расходов, получает ранг 1. Однако подход с ранжированием вариантов достаточно прост и позволяет сравнивать общественные программы по целому комплексу параметров.
ПРИМЕР.
Пусть имеется три варианта, различающиеся уровнями бюджетного дефицита: низкий (соответствующий программе (А) развития общественного сектора), средний (В) и высокий (С). Голосующие разбиваются на три фракции, различающиеся ранжированием рассматриваемых вариантов: консервативную, либеральную и радикальную (таблица 4).
Таблица 4. Ранжирование вариантов участниками голосования.
Участник голосования Вариант
A B C
Консерваторы 1 2 3
Либералы 3 1 2
Радикалы 2 3 1
В процессе голосования варианты сравниваются попарно, и принимается программа, получившая наибольшее число голосов. Очевидно, что при таком механизме голосования при сопоставлении вариантов А и В предпочтительным оказывается вариант А (А предпочтительнее В). При сопоставлении вариантов В и С предпочтительным оказывается вариант В (В предпочтительнее С). Тогда было бы естественно ожидать, что при сопоставлении вариантов А и С более предпочтительной оказывается вариант А (А предпочтительнее С). Это свойство известно как транзитивность предпочтений: если А предпочтительнее В, а В предпочтительнее С, то А предпочтительнее С. Однако в приведенном примере более предпочтительным оказывается вариант С (С предпочтительнее А). Это и есть так называемый парадокс голосования, при котором наблюдается цикличность, а, следовательно, противоречивость и несогласованность принятия решений о развитии общественного сектора.
Результаты общественного выбора в данном случае могут зависеть от порядка голосования и, соответственно, они подвержены манипулированию. Следовательно, механизм принятия решений не позволяет определить приоритетность тех или иных программ.
3. ТОРГОВЛЯ ГОЛОСАМИ (ЛОГРОЛЛИНГ). В процессе голосования его участники могут принимать решения, ориентируясь не только на предпочтения своих избирателей, но и на интересы других голосующих. Как правило, это происходит в форме сговора, то есть образования коалиций, члены которых взаимно поддерживают друг друга и практически голосуют по целому пакету вопросов, а не по каждому вопросу в отдельности. Наиболее простая и распространенная форма образования таких групп взаимной поддержки связана с торговлей голосами, то есть взаимным обменом голосами в процессе голосования по принципу «голос за голос».
Взаимная передача голосов может сопровождаться платежами, тогда возникает торговля голосами со взятками. Разновидность торговли голосами при обсуждении проблем развития регионов или муниципальных образований обозначается понятием «местный логроллинг».
Как видим, принять экономически эффективное решение по поводу общественного блага непросто или даже невозможно. Поэтому теорема Эрроу, посвященная доказательству несовершенства голосования методом простого большинства, называется еще теоремой о невозможности.
Согласно этой теореме не существует механизма коллективного выбора, одновременно удовлетворяющего желаемым характеристикам. Другими словами, теорему можно сформулировать как противоречивость естественных требований к коллективному принятию решений.
Требования называют условиями, гипотезами правилами, аксиомами, желаемыми характеристиками. Эти понятия используются как синонимы, когда предпринимаются попытки сформулировать черты некоторого идеального, наилучшего варианта общественного выбора из возможных.
Обычно выделяют пять таких требований:
- оптимальность по Парето,
- отсутствие диктаторства,
- универсальность,
- рациональность (транзитивность),
- независимость.
ОПТИМАЛЬНОСТЬ ПО ПАРЕТО — достижение эффективных решений, для которых нельзя улучшить положение хотя бы одного субъекта, не ухудшив положение других.
ОТСУТСТВИЕ ДИКТАТОРСТВА — демократический процесс принятия решений, при котором мнение всех участников учитывается при принятии решений.
УНИВЕРСАЛЬНОСТЬ (НЕОГРАНИЧЕННОСТЬ) — решение обеспечивается при любом сочетании всевозможных профилей индивидуальных предпочтений.
РАЦИОНАЛЬНОСТЬ — ПОЛНОТА И ТРАНЗИТИВНОСТЬ. ПОЛНОТА — способность сравнения любой пары альтернатив (предложений). ТРАНЗИТИВНОСТЬ — непротиворечивость выбора (это понятие обсуждалось при анализе парадокса голосования).
НЕЗАВИСИМОСТЬ ОТ ПРОЧИХ АЛЬТЕРНАТИВ — выбор между двумя альтернативами определяется сопоставлением только этих двух предложений независимо от всех других.
Исследования математиков, политологов и экономистов показали, что нет ни одной процедуры голосования, где бы сочетались эти требования. Поэтому теорема Эрроу и называется теоремой о невозможности. Другие рассмотренные характеристики голосования по правилу большинства подтверждают, что идеального способа принятия решений не существует даже по формальным признакам.
ГРУППЫ ОСОБЫХ ИНТЕРЕСОВ И РЕНТООРИЕНТИРОВАННОЕ ПОВЕДЕНИЕ.
Согласно нормативной теории роль государства в экономике заключается в корректировке дефектов рынка. Но это не означает, что вмешательство государства автоматически приводит к улучшению ситуации.
Неспособность государства обеспечить эффективность и справедливость за счет своей деятельности в теории общественного выбора называется несостоятельностью (провалами) государства.
Выделим основные виды несостоятельности государства:
1) неспособность государства полностью контролировать поведение экономических субъектов;
2) несовершенство политического процесса;
3) ограниченность контроля за бюрократами.
В теории общественного выбора исследуются два последних вида несостоятельности.
Что касается несовершенства политического процесса, то оно проявляется не только в представленных процедурных проблемах голосования и торговле голосами, но и в лоббировании и поиске политической ренты.
Рассмотрим несовершенство политического процесса в условиях лоббирования и присвоения политической ренты.
1. ЛОББИРОВАНИЕ. Допустим, существует группа избирателей со специфическими предпочтениями по поводу производства нового общественного блага или проведения определенной государственной политики. Это так называемая группа особых, или организованных, интересов, обычно создающая организацию по лоббированию, т. е. продвижению своих интересов. Такая организация должна обеспечить своих членов, формальных или неформальных, стимулами для коллективных действий.
В более широком понимании лоббирование — любой способ влияния на представителей законодательной и исполнительной власти с целью принятия определенных политических решений.
По методам продвижения интересов лоббирование можно разделить на ПРЯМОЕ И КОСВЕННОЕ.
ПРЯМОЕ ЛОББИРОВАНИЕ предполагает непосредственные контакты с законодателями или бюрократами, представление информации, экспертизу, обеды, судебные процессы.
КОСВЕННОЕ ЛОББИРОВАНИЕ может осуществляться через финансирование избирательных кампаний, информационные кампании, образование стратегических союзов.
Данные противоречия реального процесса общественного выбора возникают закономерно и предопределяются особенностями коллективного принятия решений.
2. ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕНТА. Политический процесс часто используется для получения ренты особого вида.
Вообще экономическая рента — это плата за использование ресурса сверх его альтернативной стоимости.
ЧТО ТАКОЕ ПОИСК ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕНТЫ?
Поиск политической ренты — это получение и защита экономической ренты с помощью политического процесса. Политическая рента используется для финансирования деятельности, которая приводит к принятию выгодных политических решений. В этом случае ресурсы расходуются для получения от государства исключительных прав и преимуществ, приносящих их обладателям выгоды за счет других членов общества, а чистые потери для общества возрастают на величину непроизводительных расходов такого рода.
Таким образом, несостоятельность государства в условиях действия групп особых интересов и присвоения политической ренты выливается в потери благосостояния для всего общества.
РАЗДЕЛ 3. БЮРОКРАТИЯ В ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА.
1. МЕТОД ИССЛЕДОВАНИЯ БЮРОКРАТИИ В ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА.
Одним из направлений теории общественного выбора стало исследование бюрократии.
ЧТО ОЗНАЧАЕТ ТЕРМИН «БЮРОКРАТИЯ»?
Бюрократия — это организационная система, не производящая экономические блага, следовательно, извлекающая значительную часть доходов из источников, не связанных с продажей результатов деятельности.
Чаще всего бюрократию рассматривают как совокупность профессиональных государственных служащих, работников государственного аппарата, хотя похожие характеристики деятельности относятся и к части служащих крупных корпораций. Теоретики общественного выбора отвергают предположение о высоких мотивах деятельности бюрократии, например, таких, как служение обществу, обеспечение стабильности и преемственности управления, чувство долга, патриотизм и т. д. Это полностью противоречит предшествующей — веберианской — трактовке бюрократии, традиционной для западного общества.
ЧЕМ ХАРАКТЕРИЗУЕТСЯ МЕТОД ИССЛЕДОВАНИЯ БЮРОКРАТИИ В ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА?
Метод исследования бюрократии в теории общественного выбора характеризуется тем, что бюрократы рассматриваются как индивиды, а не организация, а их мотивы и цели — как мотивы и цели рациональных эгоистов, стремящихся к максимизации собственной пользы: росту заработной платы, дополнительным привилегиям, удовлетворению амбиций и т. д.
Согласно теории общественного выбора следствием мотивации и деятельности чиновников, в конечном счете, становится разрастание государства.
Во второй половине XX века получили широкое распространение работы С. Н. Паркинсона, в которых этот исследователь, придерживающийся, как и теоретики общественного выбора, позитивистской методологии, саркастически описывает процессы и результаты бюрократической экспансии. «Закон Паркинсона впервые был опубликован в Великобритании в 1958 году, и центральная тема <...> сводилась к следующему: число государственных служащих неумолимо растет независимо от объема работы — и даже если таковой нет вовсе». Его книги долгое время были бестселлерами, вызвали массу публикаций под названием «Антипаркинсон», но многие утверждения автора стали афоризмами и сегодня не теряют актуальности.
С. Н. Паркинсон пишет в беллетристической манере, тем не менее его работы основаны на глубоком изучении истории и современной ему действительности.
Один из парадоксальных выводов Паркинсона относительно бюрократии заключается в том, что просчеты, допускаемые бюрократами, — это не такие уж важные общественные потери. Гораздо опаснее успех бюрократа.
Как бы ни формулировались современные характеристики бюрократии, в строгой научной или эмоциональной форме, они основаны на предпосылках неоклассической экономической теории (индивидуализм, рациональность, максимизация выгоды).
2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЦЕЛЕВОЙ ФУНКЦИИ БЮРОКРАТИИ.
Приверженцы исследования бюрократии с позиций теории общественного выбора стремятся доказать, что ведущий мотив в поведении чиновников, государственных служащих, другими словами, целевая функция бюрократии заключается в максимизации бюджета организации или ее подразделения.
Самая известная экономическая теория бюрократии и формулировка его целевой функции принадлежит У. А. Нисканену. Такая мотивация, как максимизация бюджета, по Нисканену, позволяет:
1) обеспечить дополнительные рабочие места и увеличить объем работы для чиновников, что улучшает перспективы их служебной карьеры;
2) расширить спрос на услуги бюрократов и создать благоприятную карьерную ситуацию;
3) повысить престиж бюрократов, их возможность оказывать покровительство;
4) облегчить доступ к финансовым средствам тем проектам или конкретным лицам, в чьем покровительстве заинтересован бюрократ;
5) получить больше возможностей для использования фондов в личных целях.
Анализируя бюрократию, У. А. Нисканен и его последователи все же отмечают, что существуют ограничения на возможность реализовать интересы такого рода. Иная мотивация чиновников, например, бескорыстное желание качественно оказать услугу, повысить эффективность использования ресурсов, тоже не исключена. Но это не меняет общей направленности бюрократического поведения.
Таким образом, рост числа государственных служащих и масштабов государственного вмешательства неизбежно в силу внутренних мотивов и целей бюрократии. Во многом данный подход теоретиков общественного выбора перекликается с идеями С. Н. Паркинсона, но представляет проблему в более строгой форме, часто с использованием экономико-математических моделей.
В теории общественного выбора разрастание государства объясняется возможностями чиновников диктовать выгодные для себя политические решения депутатам, т. е. представителям, избранным населением. Причем эти возможности не зависят от типа политической системы и ее идеологического сопровождения.
Рассмотрим структуру государственной бюрократии демократических стран.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ:
- ПОЛИТИЧЕСКАЯ БЮРОКРАТИЯ
- ПОЛИТИКИ
- ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ
- НАЗНАЧЕНЦЫ
Рисунок 1. Структура государственной бюрократии демократических стран.
Первая группа — ПОЛИТИЧЕСКАЯ БЮРОКРАТИЯ — относительно невелика и представлена политиками, получившими государственную должность по результатам выборов, а также назначенными чиновниками (назначенцами). Эта группа в той или иной степени вынуждена ориентироваться на мнение и запросы избирателей, для того чтобы продержаться на должности хотя бы в отведенный конституционный срок полномочий.
Вторая группа представлена собственно ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ, или карьерными чиновниками. Эта группа более многочисленная и нацелена на постоянную работу в государственном аппарате.
Критики бюрократии, придерживающиеся неконсервативных взглядов (они представляют большинство в теории общественного выбора), считают, что бюрократия не дисциплинирована мотивом прибыли. Превышение расходов государства над его доходами, то есть дефицит бюджета финансируется государственными займами или денежной эмиссией, что прямо не отражается на доходах государственных служащих. Государственное управление стало монополией бюрократии, не испытывающей конкуренции и давления рынка. В результате бюрократия, а также другие представители, занятые в государственном секторе, отмечены печатью неэффективности.
Иногда в исследованиях, использующих методологию общественного выбора, предполагается, что бюрократы, будучи рациональными субъектами, стремятся не к прямой максимизации своего бюджета, а к изменениям стратегии своих подразделений в выгодном направлении. Подвергается сомнению положение о том, что высшие государственные служащие могут проводить совместные действия для максимизации бюджета своих организаций, ведомств. Отмечается, что фактические привилегии и льготы работников государственного сектора не так уж велики, и чиновникам важен благоприятный общественный климат для их деятельности.
Критика позитивистской теории бюрократии также осуществляется по следующим пунктам:
— неверно связывать доходы государственных служащих только с размерами организации: служащие некоторых небольших по масштабам, но значимых министерств и ведомств (например, Государственного департамента или Департамента юстиции США) имеют высокие ставки заработной платы и общественный престиж;
— государственные учреждения не всегда являются монополистами. Так, в США многие государственные учреждения решают близкие задачи, конкурируют между собой;
— политики не настолько зависят от информации, поставляемой государственными служащими, как это утверждает У. А. Нисканен. Информационная поддержка поступает от многочисленных консультативных институтов и благодаря новым технологиям.
У. А. Нисканен пытается объяснить реальный процесс умножения бюрократических организаций благоприятствующими этому объективными экономическими обстоятельствами. При этом он не принимает во внимание то, что интересы и мотивы бюрократии могут совпадать с интересами и мотивами социальных групп, приветствующих расширение сферы государственного вмешательства в экономику. В том же направлении действует корпоративная сплоченность, свойственная практически во всех странах не отдельным министерствам и ведомствам, а всей государственной властной элите.
Таким образом, исследователи экономики бюрократии проявляют единодушие по поводу целевой функции бюрократа как максимизатора бюджета, но не отрицается возможность и других мотивов, таких, например, как служение обществу. В любом случае существуют ограничения на реализацию чисто бюрократических интересов.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ОБ ОТЛИЧИЯХ ФИРМЫ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ. БЮРОКРАТИЯ И НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ.
Государственная служба значительно отличается от производственной деятельности. Государственные институты занимаются в основном управлением и администрированием, то есть выполняют функции так называемых «белых воротничков».
«Белые воротнички» — работники умственного труда, служащие, чиновники, работники аппарата управления, менеджеры, инженерно-технический персонал.
Можно предположить, что проблемы, которые мы ассоциируем с бюрократией, возникают в связи со спецификой ее функций, а не потому, что их рождает государственный сектор в целом. Экономическая теория, рассматривая отличия фирмы и государственного учреждения, указывает на то, что в экономической модели производства дается четкое описание действий работника и их результата. Существует и точно определяемое соотношение между вкладом и результатом (производственная функция). Ни одно из этих условий в полной мере не выполняется в сфере административной деятельности государственного сектора.
Данное различие между административной и производственной деятельностью объясняет ограниченное использование мотивационной формы оплаты труда. Невозможно создать эффективную мотивационную систему там, где сложно оценить результаты деятельности. Тем самым утверждается, что бюрократия и неэффективность — понятия, тесно связанные друг с другом.
КАК ПРОЯВЛЯЕТСЯ НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ?
Неэффективность проявляется в нескольких направлениях.
1. СЛОЖНОСТИ В ИЗМЕРЕНИИ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ. Сложности в измерении производительности, результативности существуют и в частном секторе. Например, если текущая прибыль низкая, это может быть расценено как результат низкой производительности, но может быть истолковано управляющим фирмой как нацеленность на максимизацию долгосрочной прибыли (краткосрочная жертва сегодняшним доходом во имя завтрашнего дохода). Тем не менее критерий ясен — прибыльность.
В случае с организацией (учреждением) государственного сектора гораздо сложнее оценить, успешно ли она функционирует. Повышается ли успеваемость и качество обучения студентов в результате программ государственной поддержки образования для низкодоходных групп населения? Как это измерить — количеством аудиторных часов? Едва ли. Что является проверочным тестом? И как можно отделить вклад конкретной государственной программы от всех других изменений, которые происходят в стране и мире в то же время?
В последние два-три десятилетия эти проблемы подвергаются тщательному изучению, разработаны процедуры систематической оценки государственных программ на основе анализа «социальные издержки — социальные выгоды».
Там, где результат не может быть точно определен в физическом или стоимостном объеме, производительность оценивается на основе анализа образа действия и выполнения процедуры: насколько точно государственный служащий выполняет предписываемый порядок и насколько успешно он взаимодействует с бюрократией других уровней.
2. МНОГООБРАЗИЕ ЦЕЛЕЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.
Трудность оценки эффективности государственной службы (бюро) усиливается многообразием целей, характерным для большинства программ общественных расходов. Государственные и муниципальные организации вынуждены ориентироваться на множество целей, связанных с перераспределительными отношениями в рамках программы, тогда как у частных фирм всегда есть определенная цель — максимизация прибыли.
Законодатели, принимая программу общественных расходов, часто перечисляют ее цели без ранжирования. Чиновники и функционеры могут по-разному понимать, каким образом должны быть сформированы приоритеты. Для части людей намного важнее быть уверенными, что каждый, кто имеет право на государственную программу, получит к ней доступ. Гарантии того, что выгоды программы не переместятся на членов общества, непричастных к программе, мало их заботят.
Критики бюрократии акцентируют внимание именно на эту сторону дела — не получат ли выгоды третьи лица. Но любая попытка при данных административных ресурсах избежать ошибок одного рода увеличивает количество ошибок другого рода.
3. СОМНИТЕЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ. Третья характеристика государственных программ, не позволяющая применять общепринятую систему мотивации, заключается в малой взаимосвязи между усилиями менеджера и успехом программы. Это особенно характерно для государственных программ конца XX — начала XXI века.
Отсутствие зависимости между вкладом и результатом в бюрократической системе отметил С. Н. Паркинсон. Он пишет: «Работа заполняет время, отпущенное для нее. Это всем известно <...> Поскольку работа (писанина в особенности) так растягивается во времени, ясно, что объем ее никак (или почти никак) не связан с числом выполняющих ее людей». И в доказательство приводит пословицу «Чем больше времени, тем больше дел».
Можно с уверенностью сказать, что с этим не согласятся политики. Они убеждены сами и убеждают других, что растущее число государственных служащих должно отражать растущий объем выполняемых работ. Трезвые суждения, оспаривающие эту точку зрения, сводятся к тому, что увеличению числа чиновников для каких-либо новых проектов должно сопутствовать их сокращение в завершенных проектах. Другой вариант — позволить всем государственным служащим работать меньшее время.
Скорее всего, количество чиновников и объем работы, необходимой для обеспечения государственными услугами, действительно не связаны друг с другом.
Утверждение С. Н. Паркинсона о неизбежном росте государственных организаций (Закон Паркинсона) базируется на двух аксиомах:
«1) чиновники хотят увеличивать количество подчиненных, но не конкурентов;
2) чиновники работают друг для друга».
Экономическая теория исходит из того, что индивиды действуют в соответствии со своими интересами, поэтому для понимания поведения бюрократов нужно выяснить: что входит в интересы бюрократа. Предполагается, что по разным причинам бюрократы не имеют системы интересов, в которой оплата максимально зависела бы от производительности их труда. Тогда что же они могут максимизировать? Как отмечалось ранее, один из ответов был сформулирован У. А. Нисканеном. Вслед за С. Н. Паркинсоном, но в рамках экономической теории, У. А. Нисканен показал, что государственные служащие стремятся увеличить размер своей организации. Разумеется, они заинтересованы в заработной плате, офисных благах и привилегиях, им не безразлично общественное мнение, отношение к ним вышестоящих чиновников и власти в целом. Но все эти параметры зависят от размера организации. В этом смысле государственные служащие стремятся увеличить масштабы деятельности своего министерства, ведомства, подразделения, — конторы (бюро) — по мотивам, близким мотивам фирмы, пытающейся увеличить масштаб деятельности для роста прибыли.
Фирма как рыночный субъект конкурирует с другими фирмами за получение денежных средств. В государственном секторе на смену рыночной конкуренции приходит бюрократическая конкуренция.
Бюрократические структуры в теории У. А. Нисканена, конкурируя за бюджет, действуют не только по эгоистическим мотивам. Они действительно могут считать, что руководствуются общественными интересами.
Каким образом бюрократы добиваются увеличения доли своего подразделения государственной службы в общем бюджете? Для этого существуют многочисленные механизмы. Анализ экономических механизмов максимизации доли в общем бюджете позволяет более убедительно обосновать приведенные характеристики бюрократии.
Нетрудно догадаться, что главный инструмент максимизации доли в бюджете — увеличение размера организации. Безусловно, государственные служащие нужны для предоставления административных услуг населению. В этом смысле можно считать, что бюрократическая конкуренция за бюджет, обеспечивающий деятельность какой-либо службы, выполняет полезную функцию. Но, к сожалению, непосредственными клиентами государственных служащих часто становятся не граждане, а политики, которые голосуют за бюджетное финансирование.
Государственные и муниципальные служащие особенно внимательны к предпочтениям законодателей (представителей), участвующих в работе комитетов и подкомитетов, непосредственно наблюдающих за государственными службами и местными администрациями. Поэтому некоторая доля неэффективности бюрократии возникает в результате законодательной (политической) неэффективности, а не из-за самой бюрократии.
Бюрократия лишь отвечает на желание представительного органа предоставить особые преимущества какой-либо группе населения, называемой в теории общественного выбора «группой со специальными интересами».
Интересы бюрократии и интересы общества могут значительно различаться при отсутствии конкуренции в среде государственной службы. У. А. Нисканен утверждает, что в сфере государственной службы возрастает централизация и, следовательно, снижается конкуренция. Причем сокращают конкуренцию некоторые виды рационализации, например, исключение дублирующих функций.
Гипотеза централизации бюрократических структур для объяснения роста бюрократии не безусловна, она имеет оппонентов. Исследования, где сравнивались экономики с различным уровнем централизации, иногда не обнаруживали связи между централизацией и размерами бюрократического аппарата.
4. МОДЕЛЬ МАКСИМИЗИРУЮЩЕГО БЮРОКРАТА.
Рассмотрим следующую модель бюрократа — бюрократ-монополист.
БЮРОКРАТ-МОНОПОЛИСТ. Допустим, бюрократ — монопольный поставщик административной услуги, максимизирующий размер своего подразделения какого-либо органа исполнительной власти (бюро).
Тогда при росте спроса на данную услугу совокупные расходы, равные произведению цены на объем, возрастают (рисунок 2).
Рисунок 2. Максимизация размеров бюрократии.
Совокупные расходы на государственные услуги здесь представлены как функция от цены. Максимальные расходы характеризуются точкой (Е) с единичной эластичностью спроса. Напомним, что эластичность спроса — это процент изменения спроса в результате изменения цены на 1%.
Эластичность спроса ={Процент изменения спроса}/{Процент изменения цены}.
Если рост цен на 1% вызывает уменьшение спроса больше чем на 1%, то спрос эластичен. В этом случае совокупный доход, равный произведению цены блага на его количество, уменьшается. Если такой же рост цен уменьшает спрос меньше чем на 1%, то есть величина спроса не очень чувствительна к цене, то спрос неэластичен.
В данной модели кривая спроса неэластична по цене в интервале (от 0 до P*) и эластична при цене выше (P*) (см. рисунок 2).
Совокупные расходы будут увеличиваться, пока цена не достигнет (P*). При этой цене бюро максимизирует свой доход (точка Е). Если бюро само назначает цену административной услуги и в соответствии со своей целевой функцией максимизирует при этом расходы бюджета на данную услугу, то это будет цена (P*). Цена не может быть выбрана полностью произвольно, так как она должна хотя бы возместить издержки, приходящиеся на единицу услуги. Увеличивая цену, бюро вынуждено жертвовать эффективностью. Если бюро — абсолютный монополист, то неэффективность будет расти, а эффективность снижаться, пока цена, отражающая издержки на единицу услуги, не достигнет (P*).
Поведение институтов государственной службы, игнорирующее соображения эффективности, обусловлено как отсутствием конкуренции, при которой другой поставщик предоставил бы услугу с меньшими издержками, так и неопределенностью технологии, затрудняющей оценку эффективности. Действительно, можно ли точно определить, сколько листов бумаги должен заполнить чиновник или сколько создать файлов?
К факторам, обусловливающим максимизацию бюджета организации бюрократом-монополистом, относятся информационное преимущество и нерасположенность к риску.
1. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРЕИМУЩЕСТВО И БЮДЖЕТ. По сравнению с бюрократами депутаты имеют ограниченную информацию о стоимости государственных услуг. Поэтому можно говорить о важном информационном преимуществе бюрократов перед законодателями. Добиваясь требуемой доли в бюджете, бюрократы иногда занижают плановые издержки, чтобы проект плана получил одобрение. Их опыт подсказывает, что в ходе реализации плана обычно удается получить дополнительные финансовые ресурсы. Данный тип поведения и государственной, и производственной бюрократии был нередким в СССР. Но бывают обстоятельства, когда выгодно преувеличивать издержки, необходимые для выполнения программы, так как избыточные ресурсы будут перераспределены внутри бюро.
Как это ни парадоксально звучит с точки зрения принципов рыночной экономики, бюрократ опасается снижения затрат, — в этом случае он оказался бы под угрозой получить урезанный бюджет на следующий год. Во всех странах иногда возникает так называемая проблема избавления от денег: аврал в конце финансового года по использованию оставшихся средств государственного бюджета, которые в противном случае будут изъяты у исполнительской структуры (бюро).
Бюрократы искажают издержки и выгоды административной деятельности. Это происходит по следующему сценарию. Обычно бюро получает общий бюджет, служащий главным инструментом контроля за его деятельностью. Но у бюро есть некоторая свобода действия внутри выделенного бюджета. Так, бюрократы могут использовать эту свободу для достижения собственных целей с большим энтузиазмом, чем для целей, сформулированных народными избранниками.
Наконец, бюрократы влияют на размер своего бюджета, предлагая ограниченный набор вариантов. Например, военные ведомства выдвигают только два типа оборонных систем: неэффективную дешевую и дорогостоящую. Но ведь могут проектироваться и промежуточные варианты. Такие варианты отвергаются под различными предлогами. Убедив в неприемлемости промежуточных проектов, военные бюрократы оставляют на голосование законодателям две крайности, надеясь выйти на высокий уровень финансирования. Контролируя политический процесс, они могут добиться увеличения бюджета своего ведомства (бюро).
2. НЕРАСПОЛОЖЕННОСТЬ К РИСКУ И БЮДЖЕТ. Стремление бюрократов увеличить размер своего бюджета объясняет многие характеристики бюрократического поведения.
Введем дополнительные факторы мотивации бюрократии. Хотя оплата бюрократов прямо не связана с их деятельностью, в долгосрочном периоде их продвижение по службе частично зависит от этой деятельности.
Бюрократ может освобождать себя от ответственности за ошибки, следуя определенным бюрократическим процедурам. Эти процедуры подразумевают проверку всех его действий другими, т. е. результат деятельности носит коллективный характер.
Несмотря на то что процесс группового принятия решения сокращает притязания отдельного исполнителя на долю в общем успехе, бюрократы стремятся сделать именно такой выбор.
В экономике бюрократии это называется нерасположенностью к риску. Нерасположенность к риску лежит в основе бюрократической деятельности и объясняет так называемый канцелярский формализм (все должно проходить через общепринятые каналы).
Некоторые затраты, связанные с деятельностью по уходу от риска, порождаются не самими бюрократами, а обществом в целом. Так, любые изменения в налогообложении требуют увеличения штата налоговых служб. Это относится и к любым другим изменениям в программах государственных доходов и расходов.
Преобладание установлений и правил, которым необходимо следовать, не является результатом деятельности одних только бюрократов, преследующих свои собственные интересы. Государственные чиновники расходуют не свои собственные деньги, а государственные средства. Общепринято, что человек должен действовать более осторожно при расходовании чужих денег по сравнению с собственными. Большая осторожность — это и есть следование определенным правилам: правила гарантируют, что фонды не будут распределяться по прихоти отдельного лица. Правила также выполняют функцию предотвращения коррупции. Поскольку многие документы требуют набора (иногда значительного) подписей, ни один из бюрократов, визирующих какой-либо контракт, не обладает властью подписать контракт по цене, превышающей рыночную. И, таким образом, сложно рассчитывать на благодарность и получать ее денежный или какой-либо иной эквивалент.
Большинство экономических моделей бюрократии пытаются разрешить вопрос о том, в какой степени неэффективна бюрократия, каковы конкретные факторы роста бюро и минимизации потерь и др.
Экономические модели бюрократии создавались на базе реалий экономически развитых стран с сильными демократическими традициями. Разумеется, в своих крайних проявлениях негативные характеристики бюрократии проявляются в странах с тоталитарными режимами, где значимость избирателей сведена к нулю, в то время как государственная бюрократия имеет почти неограниченные полномочия. Теория общественного выбора не только привела убедительные доказательства специфической неэффективности бюрократии, но и обосновала главное направление ее реформирования: всемерное сокращение экономических функций государства. В более конкретном выражении это означает минимизацию правительственного аппарата, а именно:
- упрощение работы государственных учреждений путем ликвидации дублирования функций;
- децентрализацию с передачей ответственности от центрального правительства на региональные уровни для большей связи с населением;
- дерегулирование, то есть рост ответственности и расширение экономических возможностей для частных лиц.
СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.
[1] Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Экономика» и экономическим специальностям. — М.: ИНФРА-М, 2009.
[2] Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора/пер. с англ. — М.: Издательство МГУ: ИНФРА-М, 1997. - 720 с.
[3] Экономика общественного сектора: учебник для академического бакалавриата/под ред. Л.И. Якобсона, М.Г. Колосницыной. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2016. — 558 с. — Серия: Бакалавр. Академический курс.
[4] Экономика общественного сектора: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Экономика» и экономическим специальностям. Институт экономики РАН, МГУ имени М.В. Ломоносова/под ред. П.В. Савченко и др. — М.: ИНФРА-М, 2010.
[5] Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 371 с.