Проблемы в организации и деятельности государственной и муниципальной службы в современном обществе

Государственная и муниципальная служба

Контрольные вопросы по предмету

0


Подпишитесь на бесплатную рассылку видео-курсов:

Текст видеолекции

Лекция 8. Проблемы в организации и деятельности государственной и муниципальной службы в современном обществе

1. Прозрачность и гласность деятельности государственной и муниципальной службы в демократическом обществе

Из предыдущих лекций мы выяснили, что прозрачность и гласность являются одними из принципов функционирования института государственной и муниципальной службы. Какое значение эти принципы имеют в своей практической реализации в современном обществе, мы узнаем в данном вопросе.

Для демократического государства прозрачность и гласность выступают системными свойствами государственного механизма. Практическое воплощение этих принципов в сфере государственной и муниципальной службы, равно как и в сферах политического управления, способствует укреплению в жизнедеятельности общества отвечающих его потребностям позитивных управленческих форм. Гласность подразумевает наличие в системе правоотношений «государство-общество» широких каналов взаимопроникновения для всего спектра социальных, экономических и политических сил. Прозрачность характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу частного и государственного администрирования посредством представительских институтов, что, в свою очередь, служит условием нейтрализации коррупции в этой сфере. В этом ключе следует отметить, что гласность носит больше социально коммуникативный характер, а прозрачность – функциональный, способствующий оптимизации регулятивных процессов в стране.

Введение механизмов гласности и прозрачности в государственную систему, как на уровне государственной службы, так и на уровне местного самоуправления позволяет оформиться бюрократии в качестве субъекта индустрии услуг (а не преимущественно корпоративного слоя с доминирующими собственными интересами), утверждая приоритеты гражданского над государственным. Подобная трансформация означала бы, по мнению профессора О.А. Митрошенкова, существенное снятие проблемы коррумпированности чиновников, утверждение этических доминант в государственно-политическом администрировании. В этой связи не случайно, продолжает исследователь, - многие западные компании включают принцип прозрачности в общую систему этических принципов управления наряду с честностью, неподкупностью, бескорыстием и т. д. [4, с. 20].

Наличие указанных принципов во многих странах Запада не являются чисто декларативными, они находят свое практическое воплощение, изменяя установленные порядки в органах государственной власти. В качестве примера выдвижения принципов гласности и прозрачности в государственной службе на первый план возьмем США. Факты демонстрируют, что за последние десятилетия американский государственный аппарат довольно существенно изменился в сторону большего демократизма и открытости для общества. Начатая еще в 1980-х годах программа создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии стимулировала процесс изменения отношений между государственной службой и обществом. Гражданин из пассивного налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие блага сможет ему предоставить государство, постепенно стал превращаться в активного клиента — потребителя услуг государственной службы.

Более того, в США гражданин вправе ознакомиться с широким кругом государственных документов и в полной мере — с документами, касающимися его самого, присутствовать на заседаниях органов управления и др. Таким образом, подрывается один из главных источников бюрократического могущества и чиновничьих злоупотреблений — «тайна кабинета». Как отмечает А.В. Оболонский, «маркетизация» взаимоотношений гражданина с аппаратом управления тоже способствовала повышению эффективности работы чиновников, ибо позиция «клиента», «заказчика», «потребителя» услуг госаппарата психологически принципиально отлична от позиции «просителя», а применительно к нашим традициям, замечает исследователь, и кавычки излишни [2, с. 222]. Американский чиновник зачастую вынужден «бороться за клиента», поскольку многие услуги гражданин может получить в разных государственных органах, а также во всевозможных общественных организациях. Так что чиновнику приходится делом доказывать гражданам, что он не зря получает жалованье, образованное из их налогов. Вот что означает реализация на практике принципов гласности и прозрачности государственной и муниципальной службы.

В демократическом государстве гласность и прозрачность деятельности государственных органов являются еще действенными механизмами в борьбе с коррупцией, столь серьезной и актуальной проблемой для нашей страны. Коррупция (от лат. corrumpere — растлевать, лат. corruptio — подкуп, порча) — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова.

Для того чтобы коррупцию изжить из государства необходим комплекс мер, таких как:

1. Минимальное участие государства в экономике. Любые предприятия с участием государства - потенциальный очаг коррупции. Коррупция возникает чаще всего, когда «пилятся» бюджетные, «ничейные», деньги;

2. Наличие политической конкуренции. Если завтра представители одной политической партии в парламенте сменят представителей другой партии в парламенте страны, то за беззаконие так или иначе придется отвечать.

3. Гласность в СМИ. Если факты коррупции выносятся на суд общественности, то над коррупционерами нависает угроза;

4. Открытость информации о деятельности органов власти. При отсутствии общественного контроля и необходимости отсчитываться перед обществом, чиновника ничего не сдерживает.

5. Общественное участие – участие структур гражданского общества в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений.

 

Непосредственно в структуре государственной службы необходимо предпринимать конкретные шаги по борьбе с коррупцией. Такими шагами  могут выступать:

1) наличие четкого механизма принятия решений, исключающего давление на чиновника извне;

2) публикация решений по ключевым вопросам государственного управления и администрирования;

3) систематическое повышение квалификации госслужащих с обязательным изучением этического кодекса профессиональной деятельности;

4) обеспечение ответственности администраторов всех рангов за развитие коррупционных тенденций в пределах их компетенции.

Таким образом, мы видим, что в противодействии такому сложному, неоднозначному явлению как коррупция прозрачность и гласность в организации государственной и муниципальной службы могут стать теми спасительными мерами, которые так необходимы, прежде всего, нашему обществу.

В целом, в системе общих принципов становления институтов гласности и прозрачности в системе государственной службы можно выделить три уровня в зависимости от функционального предназначения.

Первый уровень – прозрачность в проведении кадровой политики и распределении всей системы административных полномочий. Для этого необходима четкая регламентация деятельности органов госслужбы путем культивирования единой системы формализованных обязывающих норм, исполнение которых контролировалось бы соответствующими инстанциями. Должны быть отстранены от процедуры вынесения решений лица, ранее замеченные в противоправных действиях. Укрепить принцип «кадровой прозрачности» позволит и построение системы ответственности, наступающей за все формы правонарушений и бездействия («презумпция ответственности»), которая, впрочем, должна быть не жесткой, а развивающейся.

Второй уровень – обеспечение управленческой прозрачности путем формирования более совершенных процедур, минимизирующих бюрократические проволочки. Это дополняется контрольными функциями со стороны руководства, незапланированными ревизионными мероприятиями администрации, регулярной переработкой тактики антикоррупционных кампаний, ротацией кадров и т. д.

Третий уровень – прозрачность процесса принятия административных решений. Его процессуальный характер требует от госслужащего адекватного соотнесения предоставленных ему властно-административных полномочий с возможными последствиями их использования [4, с. 22].

Все три уровня требуют расширения возможного контрольного участия институтов гражданского общества в делах государственной службы и управления. Наличие адекватного спектра контрольных процедур со стороны как руководства, так и общественности заставит чиновника на каждом этапе задуматься: имеет ли он полномочия делать то, что делает; насколько его властно-управленческая деятельность коррелируется с конечной управленческой целью; проработана ли вся необходимая информация по делу; выслушал ли он все заинтересованные в решении проблемы стороны; не ущемил ли он их прав на полноценную консультацию по проблеме; не проводит ли он лишь ведомственную политику при вынесении решения; не имеет ли место злоупотребление служебным положением. Именно такое переосмысление функционального статуса госслужащего им самим как нельзя лучше выражает принцип прозрачности.

 

2. Оценка эффективности государственной службы по отношению к выборным государственным органам

На предыдущих занятиях мы не раз акцентировали внимание на существующее разделение между политическими руководителями (лица, замещающие государственные должности) и чиновниками (собственно государственные служащие). Однако мы не обращались к вопросу о сложностях и противоречиях, возникающих в ходе такого разделения в органах государственной власти. А между тем, особенности таких взаимоотношений определяют специфику государственной службы страны.

Принципиально важным вопросом, связанным с характеристикой государственных служащих как особой страты общества, является определение их роли в публичной политике. Обратимся к политико-правовой теории, которая даст нам ответы на решение такой проблемы. Так, американский юрист Вудро Вильсон и немецкий социолог Макс Вебер отмечали, что функции у политиков и чиновников различны: первые − принимают решения, вторые − их реализовывают (вспомним, что мы указывали на этот факт ранее). Отсюда, государственные служащие являются лишь инструментом в руках политической элиты, исполнителями решений, принимаемых руководством страны. В. Вильсон обосновывал тезис о различении в государственном управлении двух видов деятельности: политической и административной. Соответственно, предлагалось различать политиков-лидеров и администраторов-бюрократов.

Продолжая высказанную мысль, М. Вебер представлял государственных служащих компонентами сложного механизма рационального управления обществом и потому не имеющих права на функциональную самостоятельность вне тех рамок, которые заданы системой управления в целом. Иначе говоря, чиновники являются всего лишь исполнителями решений политической элиты в силу рационального разделения труда в обществе, где руководителям предписано только определять направления политического курса, а госслужащим – только их реализовывать [1, c. 661].

Однако современные исследователи пересмотрели такой взгляд на государственных служащих. Во многих ситуациях становится очевидным, что политический курс страны эффективно вырабатывается в большей степени теми людьми, которые его осуществляют в реальности, то есть судьба решения зависит, прежде всего, от его внедрения в жизнь со стороны чиновников – советников, специалистов, обеспечивающих специалистов. По мнению современных исследователей, участие госслужащих в принятии политических решений в частности выражается:

- в выработке административными учреждениями собственных ведомственных норм;

- в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия политических решений;

- в использовании профессиональных знаний как ресурса власти;

- в использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»;

- в прямом участии госслужащего высшего эшелона в принятии решений;

- в самостоятельной интерпретации госслужащим законодательных актов и политических решений и др. [5, с.18].

Практика функционирования государственной службы в разных странах показала, что существует два типа чиновничьего класса или бюрократов, как говорят ученые. Первый тип – представительная государственная служба, которая опирается на знание и умение, а сам государственный аппарат служит обществу; и авторитарная – действующая в собственных интересах, стремящейся подчинить себе общество, применяя наказания для упрочения своей власти. Более того, часто, особенно если возьмем пример России, чиновники стремятся к максимизации своей выгоды, поэтому их деятельность направлена не на благо общества, а на повышение собственных зарплат и привилегий, на удовлетворение личных амбиций.

Известный политолог Ш. Эйзенштадт, изучая различные системы государственных служб, выделил различные типы бюрократии. Сразу отметим, при описании типов попробуйте соотнести данные типы с практической реальности нашей страны. Это даст вам ответы на многие вопросы.

1. Традиционная («бюрократия, ориентированная на правительство») характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируется его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого.

2. Модернизационная («бюрократия, ориентированная на общество») характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их организационной автономией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; относительная независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу».

3. Транзиторная («бюрократия, ориентированная на саму себя») характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура (необременительная работа); в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал [6, 201].

В целом, все негативные тенденции, имеющие место при функционировании государственной и муниципальной службы можно отнести к одному феномену - к бюрократизму. Как эмоционально отмечает профессор А.В. Оболонский, по своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. «Если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, - пишет ученый, - что загрязнение среды — побочное следствие промышленной революции, т.е. одного из самых прогрессивных событий в мировой истории. Так и возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения весьма важной исторической задачи — преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества» [2, с. 26].

Более того, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким «кривым отражением», искаженным образом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, — не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески культивирует и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата — в силу его места в структуре управления обществом — пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она вытекает из самой логики социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют не только общие, но еще и особые интересы, в частности групповые. И для тех, кто имеет большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, больше соблазн их использовать.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев.

И с организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения.

Далее, очень важен для понимания логики бюрократической машины небезызвестный «закон Паркинсона», согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.

Пожалуй, сказанного достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

в социальном — отчуждение этой власти от народа;

в организационном — канцеляристская подмена содержания формой;

в морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания [2, с. 27]. 

Феномен бюрократизма многолик, многофакторен и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами. В сущности, это целая проблемная область, изучение которой требует усилий обществоведов многих специальностей. Горький парадокс, однако, состоит в том, что именно в силу распространенности, которую получило это явление в нашей действительности, его исследование применительно к отечественной реальности было фактическим табу для нескольких поколений наших ученых. В результате мы не располагаем сегодня даже серьезным «анамнезом» заболевания, а между тем оно приобрело весьма запущенную форму и его развитие уже серьезно подорвало уровень общественного здоровья. Если мы не сумеем принять эффективных мер по излечению нашего общественного организма, за исход трудно поручиться. Но чтобы лечение было успешным, болезнь нужно прежде всего понять, познать.

Вне зависимости от своего отношения к государственным служащим (бюрократам), исследователи сходятся в том, что без них невозможно осуществление политической власти и функционирование политической системы. Как пишет Я. Коханович, - подобно флагу, национальному гимну, военной униформе или Президентской резиденции, бюрократия является символом, через который государство - и вся нация - воспринимаются.

 

3. Контроль в системе государственной и муниципальной службы Социально-правовой контроль является таким этапом деятельности гражданских служащих в процессе выполнения государственных решений, который направлен на обнаружение и ликвидацию отклонений от принятых целей и норм. Это проверка качества государственной деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов с теми стандартами, которые были поставлены в государственных решениях.

Разновидностью контроля является ревизия (лат. revisio — пересмотр), которая представляет собой обследование хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, предприятия или должностного лица с целью проверки правильности и законности их действий. Социально-правовой контроль играет важную роль в современном обществе. На его организацию расходуются значительные ресурсы.

Можно выделить два типа контроля: государственный и общественный (негосударственный, организуемый гражданским обществом). Государственный контроль осуществляется государством и его органами. Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Общественный или негосударственный контроль осуществляется гражданским обществом и его ассоциациями. Причем общественный контроль за деятельностью политических руководителей и гражданских служащих также должен быть легитимным, узаконенным.

Оба типа контроля могут иметь различные формы или виды. Обычно выделяют шесть видов социально-правового контроля: предварительный и фактический, внутренний и внешний, формальный и исполнительский. Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту (фактический) — это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными материальными и денежными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.

Внутренний и внешний контроль проводится соответствующими службами и органами. Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных министерств. Они обязательно подчиняются руководителю организации, внутри которой создаются. Однако эти службы должны быть по возможности функционально и организационно независимыми внутри соответствующей организационной структуры. В отличие от них внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Так, высшие контрольные органы законодательной и исполнительной власти являются внешними ревизионными органами административного и финансового контроля. В качестве таковых выступают Генеральная прокуратура РФ (образуемая Президентом РФ и Советом Федерации) и Счетная палата РФ (образуемая также Президентом и двумя палатами Федерального Собрания).

Формальный контроль осуществляется в процессе текущей государственной деятельности, когда получаемые результаты проверяются, сличаются лишь по формально-логическим основаниям. При этом объектом контроля могут быть как общие социально-экономические результаты, так и частные характеристики отдельных административных процессов. Корректирующие воздействия осуществляются при этом по ходу реализации проекта. Формальный контроль является средством осуществления обратной связи. Традиционной задачей контрольного органа является проверка законности и правильности распределения материальных и финансовых средств, а также ведения бухгалтерских счетов.

Исполнительский контроль (или заключительный) проводится обычно после того, как работа выполнена, что фиксируется в итоговом результате, который сравнивается с принятыми стандартами или целями. Данный вид контроля направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Он включает не только специфические аспекты государственного регулирования, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационной и административной систем.

Отраслевые контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда предельно независимы от проверяемых ими организаций, и защищены от постороннего влияния. Их самостоятельность неразрывно связана с независимостью их членов, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной.

Каковы основные принципы деятельности контрольных органов? Если взять закон «О Счетной палате Российской Федерации», то в ст. 3 этого закона указывается, что в качестве основных принципов деятельности контрольных органов названы законность, объективность и гласность. Рассмотрим эти принципы, которые в той или иной форме повторяются и в других контрольных органах.

Принцип законности в отношении контрольных органов проявляется в двух аспектах. Во-первых, они могут создаваться лишь на легитимной основе. Под каждый из них должны приниматься свои особые законы. Например, Счетная палата РФ создана на основе Конституции РФ (ст. 101, п. 5) и Федерального закона от 11 января1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». И, во-вторых, контрольные органы обязаны действовать строго в рамках закона, оценка действий подконтрольных организаций и лиц должна избегать произвольных, логических и тем более бытовых и поверхностных толкований и обосновываться исключительно на букве и духе закона.

Высшие должностные лица отраслевого контрольного органа несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в заключениях и иных документах контрольного органа, за сохранность передаваемых проверяемыми организациями документов, за достоверность результатов контрольных мероприятий, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а также в отношении защиты служебной информации. Особо следует отметить установленное именно в целях соблюдения законности положение, запрещающее контрольному органу и его работникам давать политические оценки решениям, принимаемым органами представительной и исполнительной власти по вопросам их ведения.

Принцип объективности является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции государственного и общественного управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий административной и финансово-экономической деятельности контрольным органам необходимы организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективность заключений повышается тем больше, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Объективность обеспечивается установлением высоких квалификационных требований к лицам, которые занимают ответственные должности в контрольном органе. Так, прокурорами и руководителями Счетной палаты РФ могут быть лишь граждане РФ, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов (ст. 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

В целях повышения объективности контрольные органы обычно наделяются правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других контрольных органов. В этих же целях предусматриваются некоторые процедурные гарантии, которые не допускают принятия единоличных решений. Данные процедуры, как правило, подробно описываются в регламенте деятельности контрольного органа.

Принцип гласности присущ контрольным органам по самому смыслу их существования, поскольку они образуются прямо или опосредованно налогоплательщиками и представляют их интересы. Среди этих интересов немаловажное значение занимает объективная (правдивая) информация о деятельности соответствующих государственных органов, в конечном счете, сформированных и нанятых на деньги налогоплательщиков для исполнения общественных функций.

Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается общими материальными и финансовыми ресурсами. В условиях гласности результаты контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами, трудно оставить без внимания, поэтому общественность следит за развитием различных ревизий. Принцип гласности реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления общественности ежегодного отчета, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных контрольным органом за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации но их устранению.

Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д. Работа в органах контроля несовместима с занятием какой-либо другой должности (кроме творческой).

Контрольные органы не вправе сами применять какие-либо санкции в отношении кадров государственных и иных органов. Эти санкции применяют другие, уполномоченные на то учреждения, по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями. Основная задача контрольных органов — установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичности поведения политических руководителей и государственных гражданских служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд. Если при проверке действий физического лица или государственного и иного органа обнаруживаются какие-либо нарушения государственных законов, работник контрольного органа может подвергнуть данное лицо или данный государственный и иной орган различным штрафам или передать дело в суд.

Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ по поводу злоупотреблений контрольной функцией со стороны различных государственных учреждений сказал, что в стране сейчас имеется свыше 35 тыс. федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д.

По рекомендации Президента правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные и контрольных полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.

 

4. Проблемы государственной и муниципальной службы в системе современного российского государства

В функционировании государственной службы на современном этапе развития России существуют две тенденции. Как отмечает профессор А.В. Оболонский, с одной стороны, это «определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчерашнего), с другой — стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей» [2, с. 86]. Тенденции эти в полной мере отразились в системе российского законодательства. Правда, прежде чем законы в полной мере начнут действовать, должен быть принят ряд других нормативных актов.

Законодательная легитимация в одном документе двух противоположных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие противоречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в самом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было поменьше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них «управу» стало бы легче, а сами они стали бы максимально «отзывчивыми» на человеческие нужды. Но с другой — люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсировало последствия их собственных ошибок и вообще «наставляло бы на путь истинный». Однако «бесплатных завтраков не бывает». Государство, каким бы хорошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдозаботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

По мнению А.В. Оболонского, подобная противоречивость присуща не только нам. И в западных странах сегодня можно видеть сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демократическими взглядами на роль государства. В одних странах существует исторически сложившийся крен в сторону либерализма, в других — в сторону социализма. Периодическая же смена правящих партий не позволяет «маятнику» отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничителя: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая степень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных западных правительств [2, c. 86-87].

Чиновничеству такая двойственность общественных ожиданий придала дополнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления выгодного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к государственной собственности, т.е. была как бы ее собственником de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акционирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добывающих и энергетических, а также через другие, более сложные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обеспечить устойчивость своего положения, верхушка должна была «поделиться» с приближенными и так далее по цепочке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское государство как «частную собственность бюрократии», наверное, и вообразить себе не мог подобных масштабов «приватизации государства».

При этом, думается, одними карательными мерами проблемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят «Этический кодекс служащего», регламентирующий очень широкий, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламентацию попадают не только предельная цена принимаемых подарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным. Но в целом нам тоже неплохо было бы сделать упор на подобного рода вещи, а не на «табель о рангах».

Для подлинно открытого общества со сложившимися, работающими гражданскими институтами бюрократия не страшна. Она находится под общественным контролем и «сверху», и «снизу», и «сбоку», достаточно «прозрачна» и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различными группами давления — лобби. Так что создание по-настоящему современной государственной службы должно идти рука об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство может лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно мешать, то модернизацию госслужбы никак нельзя пускать на самотек или заниматься этим периодически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении.

 

Список использованной литературы

1. Вебер М. Избранные произведения  / Пер. с немецкого сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; предисл. П.П. Гайденко. М. : Прогресс, 1990. – 808 с.

2. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - 2-е изд. - М.: Дело, 2000. - 440 с.

3. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник, 2-е изд., перераб. и доп. М. : КНОРУС, 2007. - 496 с.

4. Митрошенков О.А. Открытость и прозрачность государственной гражданской службы: Трудности и противоречия (социологический анализ) // Социология власти. – 2005. - №6. – С. 17-33.

5. Чернявская Ю.В. Модификация политической роли государственной бюрократии в современном обществе: сравнительно-политологический анализ / Автореферат дисс… канд. полит. наук (23.00.02). – М., 2003.

6. Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ (Сравнительное изучение цивилизаций) Пер. с англ. А.В.Гордона под ред. Б.С.Ерасова. М. : Аспект Пресс, 1999. - 416 с.