Тема: Правотворчество и законодательство.
План лекции
1. Понятие правотворческого процесса
2. Понятие и виды закона
3. Законодательный процесс
Правотворчество и правообразование. Управление обществом и правотворчество
Правотворчество - деятельность компетентных органов (государственных, муниципальных и др.) по разработке и принятию нормативных правовых актов.
Правообразование (в ряде учебных и научных источников используется термин "формирование права") - естественноисторический процесс формирования права, происходящий в результате анализа и оценки сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Таким образом, правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование - широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса его и выступает правотворчество. Это не только принятие и введение в юридическую силу новых нормативных правовых актов, но и их отмена, приостановление, внесение изменений в юридические нормы, а также восполнение пробелов в законодательстве, разрешение конфликтов норм.
Правотворчество выступает основным средством управления общества, поскольку посредством установленных и санкционированных государством нормативных правовых актов закрепляются общеобязательные правила поведения в нем. Именно с помощью права создаются благоприятные условия для стабильного развития и функционирования общества, устраняются социально вредные факторы.
Этап формирования права - выявление гражданами, учреждениями, организациями и иными членами гражданского общества несовершенных, малоэффективных юридических норм, выступающих источником правовых конфликтов, либо отсутствие юридических норм, которые должны регулировать те или иные отношения в силу их юридической природы. Другими словами, этот процесс связан с осознанием той или иной частью общества необходимости в правовом регулировании каких-либо фактических отношений либо наличие малоэффективных норм права как социально-правовой проблемы, требующей решения. С помощью средств массовой информации, деятельности политических партий и др. формируется общественное мнение о необходимости правового регулирования тех или иных фактических отношений либо необходимости корректировки отдельных юридических норм. Формирование общественного мнения завершается внесением нормотворческих предложений в соответствующий правотворческий орган.
Внесение в компетентный правотворческий орган предложений по совершенствованию его нормативных правовых актов - завершающий этап формирования права*(94).
Принципы и виды правотворчества
Принципы правотворчества - руководящие начала, требования к деятельности компетентных органов, осуществляющих принятие, отмену или замену нормативно-правовых актов.
Принципы правотворчества:
- законность
- профессионализм
- системность
- связь с практикой
- научность
- гласность
- демократизм
- оперативность
Принцип законности - нормативный правовой акт может приниматься только субъектами, наделенными соответствующими полномочиями и в их пределах, при этом должна быть соблюдена процедура подготовки, обсуждения, принятия, опубликования, предусмотренная законодательством, а также принимаемый акт не должен противоречить конституции, законам, нормам международного права, действующим законодательным актам.
Принцип демократизма - означает, что основополагающие нормативные правовые акты должны приниматься путем референдума или через представителей, избранных народом, а также обсуждаться в средствах массовой информации. Данное начало предполагает возможность обращения граждан в правотворческие органы с предложениями, замечаниями и пожеланиями по совершенствованию права.
Принцип гласности состоит в том, что все принимаемые правотворческими органами акты подлежат обязательному опубликованию. Данный принцип закреплен в ст. 15 Конституции РФ: "Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Принцип гласности тесно связан с принципом демократизма.
Принцип научности требует использования научных данных (юридических, социологических, экономических и т.д.) при подготовке принимаемых актов и включает:
- разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране;
- планирование приоритетности принимаемых актов;
- прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм;
- учет достижений юридической науки как отечественной, так и мировой;
- учет научных рекомендаций
Принцип профессионализма предполагает компетентность работников - авторов проекта (юристов, экономистов, политологов и др.), знающих достаточно глубоко социально-экономическую, политическую основу содержания документа, а также владеющих правилами юридической техники.
Принцип оперативности означает своевременное принятие и издание нормативных правовых актов, что повышает эффективность их использования. Данный принцип предполагает быструю ликвидацию пробелов в законодательстве, своевременную отмену или изменение устаревших нормативных правовых актов, приостановление действия актов в силу несоответствия конституции или законодательству и т.п.
Принцип системности предусматривает согласование готовящихся к принятию актов с действующим законодательством, во избежание коллизий, пробелов, дублирования, а также принимаемые акты не должны противоречить действующему законодательству.
Связь правотворчества и практики. Согласно данному принципу, для эффективности права необходимо знать его реализацию на практике, ибо только практика может дать оценку тому, как правовые нормы "работают". Принцип связи с практикой показывает, насколько эффективно право, помогает восполнять пробелы в законодательстве, разрешать юридические коллизии.
Виды правотворчества. В зависимости от субъекта правотворчества выделяют:
- законотворчество
- референдум
- нормотворчество органов местного самоуправления
-делегированное нормотворчество
- подзаконное нормотворчество
- договорное нормотворчество
- локальное нормотворчество
Законотворчество - это основная форма правотворчества высших представительных (законодательных) органов государства, избираемых гражданами, обладающими правом принимать законы - акты высшей юридической силы. Другие нормативные правовые акты обязаны не противоречить законам, должны осуществляться на их основе и во исполнение законов.
Подзаконное нормотворчество - принятие нормативных правовых актов в развитие федеральных законов Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций и др., т.е. органами исполнительной государственной власти. Предназначено для детализации законов и их конкретизации.
Референдум (непосредственное правотворчество), осуществляется путем всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, отраженным в будущих нормативных правовых актах. Референдум является высшей формой прямого (непосредственного) выражения воли народа, где последний выступает самостоятельным субъектом правотворчества. Решения референдума обладают высшей юридической силой и могут быть отменены только путем другого референдума. Итоги непосредственного правотворчества не подлежат утверждению и вступают в законную силу в день опубликования.
О видах референдумов. Они могут быть федеральными, субъектов Федерации и муниципальными. Каждый из них регламентируется соответствующим федеральным законом.
Делегированное нормотворчество - деятельность государственных органов, должностных лиц, определенных негосударственных организаций и должностных лиц, связанная с принятием нормативных правовых актов на основании передачи (делегировании) им права уполномоченных на это органов и лиц.
Нормотворчество органов местного самоуправления - есть право представительных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения.
Договорное нормотворчество - это процесс заключения нормативных соглашений, устанавливающих соответствующие правовые правила для сторон. Договоры нормативного содержания, заключающиеся на добровольной основе между различными государственными организациями (коллективные договоры, трудовые соглашения и т.п.). Такие договоры являются основой для совершения юридических действий.
Локальное нормотворчество - издание отдельными предприятиями, учреждениями или организациями нормативных правовых актов, регулирующих производственные задачи, трудовую дисциплину, премирование и др. (уставы, положения, приказы и т.п.).
Стадии правотворческого процесса
Правотворческий процесс - это процедура, установленная соответствующими законами и включающая в себя ряд стадий.
В юридической литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти. Так, В.В. Лазарев и С.В. Липень выделяют следующие три стадии правотворчества: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие. В.М. Сырых называет шесть стадий.
1. Принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права.
2. Подготовка проекта нормативного правового акта.
3. Рассмотрение его правотворческим органом.
4. Обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами.
5. Принятие нормативного правового акта.
6. Опубликование нормативного правового акта.
Как видно, большинство вышеуказанных стадий правотворческого процесса имеют подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Однако для правотворческого процесса они необходимы. Официальному закреплению государственной воли в нормах права и их опубликованию отводится две (три) стадии, превращающие проект нормативного правового акта в правовой документ, имеющий общеобязательный характер.
Особенности законотворческого процесса в Российской Федерации. Законотворчество субъектов Российской Федерации
Законодательный процесс выступает составной частью процесса правотворчества и включает в себя четыре основные стадии:
Законодательная инициатива - право компетентных органов, общественных организаций, партий или отдельных лиц на внесение предложений об издании, изменении или отмене закона или иного нормативного правового акта для их рассмотрения законодательным органом. Законодательная инициатива материализуется в форме предложений или готового законопроекта, которые высший законодательный орган обязан принять к рассмотрению.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом официальной законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ.
Стадия обсуждения законопроекта. Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. Будущий закон проходит несколько чтений в представительном (законодательном) органе, именно на этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключения из законопроекта. Закон, как правило, принимается в трех чтениях.
В первом чтении заслушивается доклад инициатора законопроекта, рассматривается его концепция, вносятся необходимые поправки и дополнения. Далее законопроект направляется на доработку в комитеты представительного (законодательного) органа. Во втором чтении обсуждается доработанный законопроект; если он отклонен, прекращается работа над ним, если одобрен - депутатами обсуждаются заранее внесенные поправки. Если законопроект принят во втором чтении, он передается в головной комитет для редакционной доработки. Затем, в третьем чтении, законопроект обсуждается в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками, но не исключено, что он может быть отклонен, если не набрал необходимое количество голосов.
Принятие закона - происходит путем голосования депутатов законодательного органа.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов и в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае же несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации Федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 106 Конституции РФ "обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира".
Принятие федеральных конституционных законов регламентируется ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Согласно ст. 2 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 25 мая 1994 г., датой принятия Федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считается день их принятия Государственной Думой в окончательной редакции.
Стадия обнародования законов. Принятый Федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент в течение 14 дней подписывает Федеральный закон и обнародует его. Если Президент РФ в течение указанного срока с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении Федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит рассмотрению в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).
Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом РФ.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия.
Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации", "Парламентской газете".
Законотворчество субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, т.е. субъекты Российской Федерации, имеют право осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам ведения Российской Федерации, а также федеральным законам, принятым по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае такого противоречия действует Федеральный закон, а закон субъекта Федерации не применяется (п. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Если же закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации. В данном случае не действует принцип верховенства Федерального закона, поскольку эта сфера общественных отношений по вопросам правового регулирования закреплена за субъектами Федерации.
Но законы и иные акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ, основным правам и свободе человека и гражданина, общепризнанным принципам международного права и ратифицированным Российской Федерацией международным договорам.
Статья 73 Конституции РФ закрепляет, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Исключительные полномочия субъектов Федерации определены их конституциями или уставами на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Они осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами, водами, ведают охраной окружающей среды, устанавливают бюджет, местные налоги, осуществляют правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития, а также формируют государственные органы субъектов РФ и органы местного самоуправления, вопросы гражданства (в республиках) и др.
Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К ним могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции Российской Федерации.
Действие нормативного правового акта во времени. Обратная сила закона. "Переживание" закона
Действие нормативного правового акта во времени определяется вступлением его в силу и моментом утраты юридической силы. Существуют следующие правила вступления в силу нормативных правовых актов.
В нормативном правовом акте может быть указано, что он начинает действовать с определенного срока (например, Жилищный кодекс РФ вступил в силу с 1 марта 2005 г.).
Законодатель может связывать принятие норм с вступлением в действие каких-либо других норм (например, гл. 17 Гражданского кодекса РФ вступила в силу одновременно с Земельным кодексом РФ).
Если в нормативном правовом акте не определен момент начала действия акта, его вступление в силу определяется в соответствии с действующим законодательством. Согласно ст. 6 Федерального закона от 25 мая 1994 г. "О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания": "Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу".
Вступление в силу актов Президента РФ, актов Правительства РФ регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Данные акты вступают в силу по истечении 7 дней с момента их официального опубликования (исключение составляют акты, содержащие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступающие в силу со дня их подписания). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении 10 дней с момента их опубликования.
Существует так называемый особый порядок вступления в силу нормативных правовых актов. Например, налоговое законодательство вступает в силу через 1 месяц после официального опубликования, а таможенное законодательство - по истечении 30 дней с момента опубликования.
Если же акты устанавливают льготы, например налоговые, они, как правило, вступают в силу раньше указанного срока.
Порядок вступления в силу актов субъектов Федерации определяется самими субъектами. Общий порядок - по истечении 10 дней, в некоторых субъектах - по истечении 7 дней.
Нормативные правовые акты прекращают свое действие на следующих основаниях:
- прямой отмены;
- по истечении срока действия, на который акт был принят;
- фактической отмены, т.е. принятия по тому же вопросу другого нормативного правового акта.
Обратная сила закона - признак несовершенства действий государственной власти, ибо принятие законов является прерогативой государственных органов. Следовательно, "несвоевременное" принятие закона является упущением органов, на то уполномоченных, а не несовершенством права, как считает ряд авторов.
Принцип, согласно которому закон обратной силы не имеет, означает, что закон не распространяется на факты, существовавшие до момента вступления его в юридическую силу.
Закон может иметь обратную силу, если он отменяет или смягчает юридическую ответственность (прежде всего, это уголовное или административное право) либо если в самом законе сказано об этом.
Исключением являются нормы, улучшающие налоговое положение субъекта.
Обратная сила подразделяется на простую и ревизионную.
Простая - в случаях, когда смягчается, устраняется ответственность.
Ревизионная - государство специально принимает законы, чтобы "ревизировать" уже существующие правовые отношения.
"Переживание" закона - это применение отмененного, уже не действующего в момент применения закона к фактам, которые были в момент его действия. Например, к преступлениям применяется, как правило, закон времени совершения преступления, если новый закон не смягчает ответственность.
Действие нормативного правового акта в пространстве и по кругу лиц
Пространственные пределы действия нормативных правовых актов очерчены территорией государства. Территория включает в себя сушу, недра, континентальный шельф, внутренние воды, прибрежные морские воды (12 миль), воздушный столб в пределах границ, доступных летательным аппаратам, территории посольств, корабли в открытом море, территории воздушных судов.
Действие законов в пространстве означает, что законы распространяются на все субъекты, находящиеся на соответствующей территории.
Экстерриториальность действия законов - возможность действия законов на другой территории.
Иностранное законодательство может применяться на территории другого государства при наличии соглашения между государствами.
Действие актов по кругу лиц предполагает распространение их действия на все субъекты, находящиеся на территории данного государства.
Ряд законов распространяется на определенный круг лиц, например, только на граждан РФ. На иностранцев и лиц без гражданства не распространяются политические права и обязанность воинской службы.
Лица, обладающие дипломатическим иммунитетом, подчиняются законам страны пребывания, но их привлечение к ответственности регулируется нормами международного права.
Многие законы и иные нормативные правовые акты действуют только для определенных адресатов (военнослужащих, пенсионеров, депутатов и др.).
Конспект подготовлен по материалам:
- Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011. – 416 с.
- Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие. – М.: "Проспект", 2011 г. – 135 с.