Тема 1. Право социального обеспечения как отрасль российского права
- 1. Понятие социального обеспечения. Предмет права социального обеспечения.
- 2. Особенности метода, принципы и система права социального обеспечения
- 1. Понятие социального обеспечения. Предмет права социального обеспечения.
В действующей Конституции РФ в качестве основополагающей основы заложен принцип социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Провозглашено, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В данной норме в общем виде отражены целевые установки и задачи, с решением которых связывается обеспечение достойных условий жизни для всех членов общества и создание равных и справедливых возможностей для развития каждой конкретной личности. Достижение данных целей составляет содержание социальной функции государства, реализуемой в рамках его социальной политики на основе нормативного и организационного механизмов.
Важным системообразующим элементом социальной политики государства является социальное обеспечение, представляющее собой комплексный государственный, правовой и общественный институт, выступающий в качестве формы распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей нуждающихся в этом членов общества.
Принято считать, что общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением указанных материальных благ, будучи урегулированными правом, составляют предмет права социального обеспечения.
Исторически первыми формами социального обеспечения были негосударственные: частная благотворительность, милостыня, церковное и общинное призрение, затем государственное обеспечение увечных воинов, пенсии чиновникам, государственное (общественное) призрение.
К началу XX в. в России, так же как и в ряде зарубежных стран, были заложены основы обязательного социального страхования, которое строилось на принципах социального партнерства. В системе социального обеспечения наряду с формами государственной помощи (социальной защиты) населения и добровольного страхования работников по усмотрению работодателей появились правовые формы обязательного государственного страхования работников как результат сотрудничества работников, работодателей при активной роли государства. В связи с этим были приняты Страховые законы 1912 г., которые носили прогрессивный характер, но их исполнение было непоследовательным и фрагментарным, в том числе вследствие начавшейся Первой мировой войны и ряда других причин.
Развитие российской науки права социального обеспечения начала 20 века шло в русле западных тенденций. Особо велико было влияние немецкой науки в лице прежде всего Г. Еллинека, Р. Иеринга, О. Гирке и др. Определенное влияние также оказали французские ученые (Л. Дюги, Ш. Бенуа, П. Пик), особенно в части воззрений на коллективные соглашения. В то же время работы российских ученых отличались существенной оригинальностью. Плодотворно развивали на концептуальном уровне идею права на существование П.И. Новгородцев, И.А. Покровский, Б.А. Кистяковский. В практическом ключе ее исследовали В.Г. Яроцкий, И.И. Янжул, А.А. Пресс, И.И. Чистяков и др.
Но использование теоретических наработок российских ученых было существенно затруднено. Многие проекты официальных комиссий по рабочему вопросу оставались "под сукном". Единицы проектов, прошедшие долгий путь до закона, в окончательном варианте лишь отдаленно напоминали заложенные в них первоначальные идеи. Причин тому несколько, среди которых можно назвать, во-первых, господство в официальных правительственных кругах доктрины о специфическом патриархальном развитии России и отсутствии "рабочего вопроса" в отличие от стран Запада. Во-вторых, история принятия законов о труде свидетельствует о довольно сильном противодействии законотворческому процессу активно действовавших в России организаций и союзов предпринимателей (Московского и Петербургского отделений мануфактурного совета, Общества содействия промышленности и торговли и др.).
Первыми советскими учеными - специалистами в области права социального обеспечения стали в основном лица, окончившие университеты и опубликовавшие свои работы до 1917 г. Как правило, это были ученые, симпатизирующие социал-демократическому движению, а также состоявшие членами большевистской партии.
Наиболее ярким представителем таких ученых был Н.А. Вигдорчик. Он занимался проблемами социального страхования с позиций теории и практики. Однако итогом исследования этого института был вывод ученого о "неизбежной кончине" социального страхования, превращения его в государственное обеспечение трудящихся.
Начиная с конца 20-х и до начала 50-х гг. XX в. интеллектуальная свобода исследований была жестко ограничена, а с конца 30-х гг. - просто отсутствовала. Это было "безвременье" в науке права социального обеспечения. Специальная литература была представлена, как правило, комментариями действующего законодательства о социальном обеспечении. Типичным образцом стала публикация Н.А. Семашко (1874 - 1949) "Право социального обеспечения", в которой определенная часть текста посвящена критике социального страхования в капиталистических странах без указания источников информации об этом страховании.
С середины 50-х гг. XX в. начался новый этап в развитии науки советского права социального обеспечения. Он был связан не только с политическими изменениями в жизни нашей страны, но и довольно значимыми изменениями в социальном законодательстве. В последнем случае имеются в виду два краеугольных нормативных акта: Закон о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. и Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов от 15 июля 1964 г. Наряду с комментариями действующего законодательства о социальном страховании и пенсионном обеспечении стали появляться и теоретические исследования отдельных проблем права социального обеспечения. Именно в этот период можно уже говорить о поступательном развитии теории и практики права социального обеспечения. Во-первых, была обоснована самостоятельность отрасли советского права социального обеспечения в системе советского права. Во-вторых, активизировались сравнительно-правовые научные исследования правового регулирования социального обеспечения в социалистических и капиталистических странах. В-третьих, не были обделены вниманием и практические, прикладные проблемы применения законодательства о социальном страховании, пенсионном обеспечении и др.
Вместе с тем, в советской науке права не сложилось единого подхода к определению предмета отрасли права социального обеспечения. Позиции ученых варьировались от "узкой" до "широкой концепции" в зависимости от авторского определения форм социального обеспечения и признаков (критериев) социально-обеспечительных отношений. В одном случае авторы включали в предмет отрасли только отношения по социальному (материальному) обеспечению (пенсии, пособия и др.) нетрудоспособных лиц (по возрасту, инвалидности и болезни), в другом - не только отношения по обеспечению граждан в старости и при нетрудоспособности, но и отношения по медицинской помощи и лечению, по поводу содержания детей в детских учреждениях.
Последний подход к определению предмета отрасли нашел широкую поддержку ученых-специалистов права социального обеспечения (А.Д. Зайкин, Р.И. Иванова, В.А. Тарасова, Т.М. Кузьмина и др.) <2>.
Таким образом, к предмету отрасли причислялись следующие отношения: 1) пенсионные отношения; 2) отношения по обеспечению граждан пособиями; 3) отношения по медицинской помощи и медицинскому обслуживанию; 4) отношения по оказанию помощи семье в содержании и воспитании подрастающего поколения; 5) отношения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов.
"Широкий" подход к определению предмета отрасли был сформулирован Т.В. Иванкиной. В качестве определяющего критерия социально-обеспечительных отношений, охватываемых предметом отрасли, она указывала на распределение благ и услуг из фондов общественного потребления на безэквивалентной основе. В этом случае в предмет данной отрасли включаются не только отношения по материальному обеспечению нетрудоспособных, по медицинскому обслуживанию, по содержанию детей в детских учреждениях и помощи семьям, имеющим детей, но и отношения по распределению материальных благ и услуг на жилищные нужды и образование.
Таким образом, всеми авторами в той или иной интерпретации и объеме признавались следующие характерные признаки социально-обеспечительных отношений: 1) их публичный характер, где одной стороной всегда выступает государство или иные органы по его поручению, другой - гражданин; 2) распределительные отношения, связанные с распределением материальных благ и материальных услуг из фондов общественного потребления; 3) социально-алиментарный или безэквивалентный характер.
В советской науке права социального обеспечения в целом сложилось единодушное суждение о сложной структуре предмета отрасли, состоящей из основных и производных общественных отношений. Первые - отношения по социальному обеспечению - практически всеми учеными признавались особым видом распределительных отношений, т.е. отношениями по распределению части общественных фондов потребления, которые возникают между физическими лицами и социалистическими организациями. Дискуссионным оставался такой признак отношений по социальному обеспечению, как характер распределения материальных благ и услуг: на социально-алиментарной основе или без таковой. Вторая группа отношений, - производные, - складываются по поводу: 1) установления необходимых фактов, имеющих юридическое значение для права социального обеспечения; 2) оказания содействия вступлению граждан в правоотношения по социальному обеспечению; 3) вынесения компетентными органами решения о назначении отдельных видов обеспечения; 4) рассмотрения споров о праве в связи с социальным обеспечением.
Решающую роль в обосновании самостоятельности отрасли советского права социального обеспечения сыграл Международный симпозиум в Праге в 1966 г. Советскими учеными - участниками пражского симпозиума и приверженцами прозвучавшей на форуме идеи самостоятельности права социального обеспечения были В.С. Андреев, А.В. Левшин и В.В. Караваев. В 1975 г. В.С. Андреев констатировал, что в отраслевой науке права социального обеспечения было создано учение о предмете отрасли, наметился подход к определению специфики метода права социального обеспечения, раскрыта объективная система данной отрасли, в основных чертах создано учение о правоотношениях по социальному обеспечению.
В настоящее время в РФ сложилась система социально-экономических отношений, основанная на других принципах (плюрализм и равенство форм собственности, свобода предпринимательства, неприкосновенность частной собственности и др.). Она кардинально отличается от прежней системы. В современных условиях государство призвано обеспечить социальную защиту населения от негативных последствий, вызванных условиями рынка (безработица, снижение уровня жизни пенсионеров и иных граждан и др.), а равно от последствий социальных потрясений, вызванных вооруженными и межэтническими конфликтами (беженцы, вынужденные переселенцы и др.), радиационными и техногенными катастрофами и т.д. В систему обязательного социального страхования включаются в случаях, предусмотренных законом, частноправовые механизмы (например, индивидуальный накопительный порядок формирования и распоряжения накопительной частью трудовой пенсии).
Новый облик права социального обеспечения характеризуется единством публичных и частных начал правового регулирования. Частные начала особо ярко проявляются в договорных режимах регулирования социального страхования и социального обслуживания, расширении круга субъектов (обязательные государственные социально-страховые фонды, работодатели, индивидуальные предприниматели, частные медицинские учреждения и частные социальные службы и др.), а равно получателей социальных выплат и услуг.
Несмотря на социально-экономические и политико-правовые факторы, определившие трансформацию права социального обеспечения в новых общественных условиях, его социальное назначение осталось прежним – это установление государственных гарантий социально-обеспечительных прав, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Если лишить право социального обеспечения его названного назначения, то оно потеряет свой характер и перестанет существовать. Именно социальное назначение отрасли предопределяет судьбу социально-обеспечительного законодательства.
Из социального назначения права социального обеспечения вытекают его функции. Под функциями права социального обеспечения понимаются основные направления правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу распределения социальных благ и услуг лицам, нуждающимся в социальной защите.
В советской науке права социального обеспечения, а затем и в современных исследованиях практически всеми авторами называются такие функции, как экономическая, политическая, социальная (социально-реабилитационная), демографическая <1>. Ряд авторов дополняют этот перечень указанием на духовно-идеологическую (воспитательную) <2>, информационную <3> функции отрасли. Между тем перечисленные функции являются общеправовыми и проявляются в той или иной степени во всех материальных отраслях права. Специфические отраслевые функции, вытекающие из социального назначения отрасли, отражают индивидуальные (частные) интересы физических лиц (семей), получающих социальные блага, и интересы государства (общества в целом), т.е. публичные. В первом случае имеется в виду функция социальной защиты лиц в случаях, вызванных причинами утраты дохода (заработка), нуждаемости путем компенсации, минимизации материальных потерь, социально значимых расходов в денежной, натуральной формах и в форме социальных льгот. Речь идет об обеспечении лиц пенсиями, пособиями, социальными услугами, предоставлении социальных льгот. Назовем эту функцию защитно-компенсационной. Во втором случае следует вести речь о функции социальной адаптации и реабилитации, которые обеспечивают социальную интеграцию в обществе указанных лиц. Иными словами, с помощью системы социально-обеспечительных мер следует приспособить, адаптировать лиц к новым для них условиям жизнедеятельности, интегрировать, включить их в общественные процессы (трудовую деятельность, иную общественно-полезную деятельность), определить на воспитание ребенка в приемную семью, создать инвалидам равные с другими гражданами возможности участия в общественной жизни и др. Эта функция направлена на защиту от социального отторжения членов общества, нуждающихся в социальном обеспечении.
--------------------------------
<1> См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 37 - 39; Мачульская Е.Е., Добромыслов К.Е. Право социального обеспечения. М., 2006. С. 14 - 15.
<2> См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 24.
<3> См.: Васильева Ю.В. О функциональном подходе к предмету права социального обеспечения // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. М., 2006. С. 600.
Из этого следует выделение двух основных функций права социального обеспечения: 1) защитно-компенсационной; 2) социально-адаптационной (реабилитационной, интеграционной).
Единство отрасли права социального обеспечения определяется наличием центрального элемента, базовой категории, которая могла бы объединить институты данной отрасли права. На роль такой базовой конструкции претендовали понятия "социальное обеспечение", а также производные от него понятия "организационно-правовые формы социального обеспечения", "социальная защита населения".
Так, разными авторами под социальным обеспечением понимается:
1. Форма распределения материальных благ, гарантирующая гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта в старости, по потере трудоспособности и кормильца <1>,
2. Один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом и государством, для поддержания их полноценного социального статуса <2>.
3. Совокупность общественных отношений, возникающих по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов, бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность <3>,
4. Форма выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми <4>.
Тем самым, определение социального обеспечения в одних случаях основано на экономической и организационной характеристиках этого явления как способа (формы) целевого распределения общественных или обобществленных (государственных) средств либо как системы мероприятий государства в русле его социальной политики, в других - совпадает полностью или частично с определением предмета отрасли права социального обеспечения.
--------------------------------
<1> См.: Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. С. 22.
<2> См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 32.
<3> См.: Шайхатдинов В.Ш. Система социальной защиты и обеспечения населения современной России // Социальная защита населения в регионе. Екатеринбург, 1999. С. 58.
<4> См.: Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 11.
Категория «организационно-правовые формы социального обеспечения» в зависимости от различных критериев - круг обеспечиваемых субъектов, источники финансирования, основания обеспечения, виды социального обеспечения, органы и организации социального обеспечения – лежит в основе широкого спектра классификаций форм и видов социального обеспечения.
В современной юридической литературе часть авторов придерживается сложившегося в советский период понятия организационно-правовых форм социального обеспечения, но классификации этих форм разнятся в зависимости от избираемых критериев. Так, Е.Е. Мачульской в качестве таковых выделяются три основные формы: государственное (обязательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из бюджета; государственная социальная помощь <1>. Другие авторы придерживаются иной позиции, называя следующие формы социального обеспечения: обязательное социальное страхование; государственное социальное обеспечение за счет всех уровней бюджетной системы (включая государственную социальную помощь); негосударственное социальное обеспечение <2>.
--------------------------------
<1> См.: Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения. М., 2000. С. 7.
<2> См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 27; Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. Ростов н/Д, 2004. С. 5.
Еще более общей юридической конструкцией является определение социальной защиты населения. Оно варьируется от "широкого", до "узкого" понимания. Так, в практике МОТ понятие "социальная защита населения" охватывает государственные и негосударственные формы социального страхования и вспомоществования и здравоохранения <1>. В специальной литературе российскими и зарубежными авторами предлагается более широкое такое понятие, в которое также включаются государственные и негосударственные меры, направленные на создание благоприятной среды существования человека как члена общества, в том числе национальные системы охраны труда, помощь государства в получении образования, предоставление материальных благ, связанных с реализацией права на жилище, меры по охране окружающей среды, смягчению негативных результатов экономической реформы и др.
Таким образом, многоплановость рассмотренных понятий не позволяет им стать ядром, вокруг которого группируются институты права социального обеспечения.
Исходя из сложившейся ситуации, авторами учебника «Курс права социального обеспечения» Лушниковым А.М. и Лушниковой М.В. в качестве базовой отраслевой категории для права социального обеспечения предлагается понятие "социально-обеспечительное обязательство". Речь идет о юридической конструкции обязательства активного типа, сочетающего частные и публичные средства регулирования социально-обеспечительных отношений. Это обязательство с особой целевой направленностью и объектом, опосредующее относительное правоотношение, где одно лицо (орган социального обеспечения) обязано совершить действия в пользу другого физического лица по предоставлению социальных благ (пособий, пенсий, социальных услуг и др.) в целях социальной защиты.
Тем самым, понятие "социально-обеспечительное обязательство" - это конструкция, которая характеризует природу социально-обеспечительных отношений, объединяет общим началом и социально-страховые отношения, и отношения по государственному социальному обеспечению, государственной социальной помощи и обслуживанию населения.
Среди признаков, объединяющих социально-обеспечительное обязательство с классическим цивилистическим обязательством, называются:
1. Имущественный характер социально-обеспечительного обязательства, т.к. в социально-обеспечительном правоотношении лицу предоставляются социальные выплаты (пенсии, пособия, компенсации), натуральные формы содержания (одежда, продукты питания), социальные услуги.
2. Относительный характер социально-обеспечительного обязательства, стороны которого строго определены: физическое лицо и органы, организации, иные лица, предоставляющие тот или иной вид социального обеспечения.
3. Активный характер данного обязательства за счет активного поведения получателя социальных выплат и услуг (право требования, притязания), в то время как другая сторона, орган социального обеспечения, обязана предоставить тот или иной вид социального обеспечения в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором.
4. Целенаправленность - орган, организация, предоставляющие социальное обеспечение, выполняют свою обязанность исключительно в пользу конкретного физического лица.
С другой стороны, существует ряд признаков, выражающих специфику и содержание социально-обеспечительных правоотношений:
1. Так, если гражданско-правовое обязательство возникает, как правило, на добровольной основе, допускающей изменение содержания обязательств по соглашению сторон, то социально-обеспечительные обязательства по основаниям возникновения можно подразделить на обязательные, вытекающие из закона, и добровольные (договорные). По добровольному волеизъявлению лица возникают отношения по обязательному социальному страхованию. Действующим законодательством также определяются договорные основания возникновения социально-обеспечительных обязательств, равно как и порядок заключения такого договора (например, договоры о добровольном медицинском страховании, договоры о страховании в негосударственных пенсионных фондах).
2. Содержание гражданско-правового обязательства основано на равенстве сторон и определяется сторонами. В социально-обеспечительном обязательстве его содержание устанавливается законом, а в добровольном договорном социальном обеспечении - договором, но в пределах, установленных законом. Так, при предоставлении платных (договорных) медицинских услуг медицинское учреждение должно обладать сертификатом и лицензией на конкретный вид деятельности. Государственные и муниципальные медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги по специальному решению соответствующего органа управления здравоохранением и в соответствии с определенными Правилами. Таким образом, публичная составляющая социально-обеспечительного обязательства обусловлена нормированием государством социального стандарта обеспечения, который не может быть ниже установленного законом. Это достигается путем законодательного закрепления видов социального обеспечения, его уровня и условий предоставления.
Таким образом, социально-обеспечительное обязательство как разновидность обязательства - это относительное правоотношение активного типа, в котором орган социального обеспечения (организация, иное лицо) обязан в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором, предоставить лицу определенный вид социальных выплат, социальных услуг, социальных льгот. Социально-обеспечительное обязательство характеризуется единством публичных (императивных) и частных (диспозитивных) начал.
Помимо предмета важной характеристикой отрасли права и осуществляемого в ее рамках правового регулирования является метод регулирования, представляющий собой совокупность юридических средств и способов, при помощи которых государство достигает необходимого эффекта регулирования.
В общей теории выделяют, прежде всего, императивный и диспозитивный методы. Императивный метод характеризуется установлением безальтернативного варианта поведения субъектов. Примером применения императивного метода в праве социального обеспечения может служить регулирование обязанностей государственных и муниципальных органов, которые не могут отказать управомоченному субъекту (при наличии у него соответствующих оснований) в предоставлении ему соответствующего вида социального обеспечения.
Диспозитивный метод выражается в закреплении нормой права определенного диапазона вариантов возможного поведения, который может быть выбран субъектом по его усмотрению. Например, некоторым категориям граждан предоставлено право выбора вида пенсионного обеспечения (если они имеют право на оба этих вида), право отказа от социального обслуживания и т.д.
Сторонники отраслевого метода права социального обеспечения определяют составляющие данного метода как метода публичной отрасли права. Характерными чертами данного метода являются:
1. Сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования при доминировании первого в определении правового положения сторон социально-обеспечительного отношения. Большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер. При этом диспозитивное регулирование (дозволение) сводится исключительно к дозволению особого рода - к субъективному праву лица требовать тот или иной вид социального обеспечения. Отсюда, например, Е.Е. Мачульская называет метод права социального обеспечения методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам или учреждениям в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков.
2. Сочетание централизованного (федерального) уровня регулирования с региональным и муниципальным.
3. Особый сложный юридический состав, включающий основные юридические факты (чаще всего события: инвалидность, старость, временная нетрудоспособность и др.); волеизъявление лица и решение органа, обязанного предоставить социальное обеспечение.
4. Применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных (карательных) санкций. Некоторые ученые исключают карательные санкции из перечня санкций, характерных для социального обеспечения, и в качестве особенностей метода отрасли называют сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций при отсутствии карательных. Между тем характер отрасли, основанный на единстве публичных и частных начал, предполагает наличие всего спектра санкций: восстановительных (компенсационных), присущих частным отраслям права, и карательных, правоограничивающих, характерных для публичных отраслей права.
Названные характеристики метода права социального обеспечения в полной мере созвучны с методом публичных отраслей права, особенно административного. В предложенном варианте этот метод, во-первых, не имеет особой "отраслевой окраски", во-вторых, не отражает современных тенденций развития отрасли права социального обеспечения, а именно: расширение социально-адаптационной (интеграционной) функции отрасли, нового сочетания, взаимодействия социального страхования и социальной помощи в системе социальной защиты населения; возрастание роли частных (договорных) режимов правового регулирования, участия в социально-обеспечительных отношениях негосударственных субъектов, предоставляющих тот или иной вид социального обеспечения.
В этом смысле необходимо определить особенности метода права социального обеспечения в современных условиях. Если в советский период единая государственная система социального обеспечения предполагала адекватный этой системе метод правового регулирования как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, в современных условиях с очевидностью в системе социального обеспечения сформировались три основные формы: социальное страхование, государственное социальное обеспечение и социальная помощь; эти формы дополняются негосударственными формами социального обеспечения. Эти формы развиваются при активном участии не только государства, но и институтов гражданского общества.
Лушников и Лушникова называют метод современного права социального обеспечения методом социально-обязательственных притязаний и социально-солидарных предоставлений социальных благ членам общества, вытекающих из закона или договора, в целях обеспечения достойного уровня жизни.
Специфику данного метода определяет ряд факторов, и прежде всего предмет правового регулирования. Как уже указывалось, он неоднороден, сочетает частноправовые и публично-правовые начала и имеет сложную структуру. Метод права социального обеспечения призван обеспечить сбалансированность интересов частных (отдельных лиц) и публичных, когда "свободное развитие каждого является условием свободного развития всех". Это обеспечивается механизмом публичных социально-обеспечительных обязательств. В публичных социальных обязательствах (императивных, вытекающих из закона, и диспозитивных, основанных на договоре) основные черты метода правового регулирования проявляются в ограничении законом форм проявления автономии воли сторон. Это не означает подчинения одной стороны другой, это подчинение воли всех без исключения субъектов общей модели отношения, урегулированного законом.
Социальное обеспечение осуществляется за счет солидарных источников: бюджетной системы (налоги), внебюджетных фондов обязательного страхования; средств добровольного социального страхования. Право социального обеспечения представляет специальный механизм защиты членов общества от социальных рисков, когда один предоставляет пожертвование в пользу остальных и наоборот.
Обеспечение достойного уровня жизни не ограничивается материальным социальным обеспечением. Во Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья, благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Между тем, как уже неоднократно подчеркивалось, право на социальное обеспечение включает и правомочие на защиту от социального отторжения (ст. 30 Европейской социальной хартии).
- 2. Особенности метода, принципы и система права социального обеспечения
Принципы права представляют собой сформулированные в его нормах или вытекающие из их содержания основополагающие идеи, определяющие процессы формирования права и его реализации.
Принято выделять общеправовые, отраслевые принципы, межотраслевые принципы, а также принципы институтов (субинститутов).
Общеправовые принципы определяют сущностные характеристики всей правовой системы соответствующего государства, содержание его законодательства. Термин "общеправовые принципы" получил достаточно широкое применение в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Как следует из его установлений, эти принципы подлежат применению независимо от закрепления их в конкретных нормативных актах. Они "обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 года N 1-П). Одним из таких принципов Конституционный Суд счел, например, принцип справедливости (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 2000 года N 9-П).
В то же время основополагающее значение для всей правовой системы имеют положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации и составляющие основы ее конституционного строя. В этой связи они либо непосредственно выступают в качестве общеправовых принципов, либо являются одним из наиболее важных источников их постулирования.
Из числа таких конституционно закрепленных принципов, имеющих важное значение и в сфере социального обеспечения, можно выделить следующие.
Принцип приоритета личности, ее прав и свобод (иногда определяется также как принцип гуманизма). Он закреплен статьей 2 Конституции, гласящей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", и развивается в положениях статьи 18, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Непосредственное действие прав и свобод означает, что нормы, их закрепляющие, не нуждаются в издании дополнительных правовых актов, конкретизирующих порядок их применения, и органы государственного и муниципального управления обязаны руководствоваться ими в своей деятельности.
Принцип формального равенства, находящийся в тесной системной связи с принципом гуманизма, закреплен в статье 19 Конституции Российской Федерации и выражается в универсальной формуле равенства всех перед законом и судом. Конкретизация ее обеспечивается путем провозглашения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В этой связи запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Распространяясь на всю систему прав и свобод человека и гражданина, данный принцип имеет важное значение для реализации социальных прав и свобод и функционирования механизмов социального обеспечения. Приведенные положения выражают также формально-юридический аспект принципа общеправового принципа справедливости.
Принцип законности вытекает из положений статьи 15 Конституции Российской Федерации, где она провозглашается как правовой акт высшей юридической силы. Законы и другие правовые акты не могут противоречить Конституции. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.
Принцип социального государства, сформулированный в статье 7 Конституции, ориентирует политику государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В этой связи на конституционном уровне признается необходимость охраны труда и здоровья людей, государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб. В данной конституционной норме юридически воплощены также и социальные аспекты общеправового принципа справедливости.
Принцип федерализма пронизывает все конституционные нормы и всю систему законодательства, в силу чего естественным образом выступает в качестве принципа государственного управления.
Федеративный характер государственного устройства России закреплен в статье 1 Конституции и развивается в положениях статьи 5. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Предметы ведения и полномочий Российской Федерации, ее субъектов, а также предметы их совместного ведения и полномочий, установленные нормами главы 3 Конституции Российской Федерации, реализуются в деятельности органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, определяя их компетенцию, в том числе и в социальной сфере. Исходя из конституционно установленного разграничения предметов ведения и полномочий в государственной системе социального обеспечения выделяются федеральный уровень и уровень субъектов Федерации.
Принципы, присущие той или иной отрасли права, формируются на основе общеправовых принципов.
Поскольку отрасль права социального обеспечения формировалась на основе пенсионного обеспечения, вначале были обоснованы принципы социального страхования рабочих и служащих в СССР: распространение государственного пенсионного обеспечения на всех рабочих и служащих; выплата пенсий исключительно за счет государства, полнота и разносторонность видов социального обеспечения; доступность условий, определяющих право на пенсию, высокий уровень пенсионного обеспечения, отражение в пенсионном обеспечении распределения по труду, всесторонняя и повышенная охрану права на пенсию, участие профсоюзов в осуществлении пенсионного обеспечения.
В связи с обоснованием самостоятельности отрасли права социального обеспечения В.С. Андреевым были предложены отраслевые принципы, объединяющие различные формы социального обеспечения рабочих и служащих, а равно колхозников: 1) всеобщность и справедливость социального обеспечения; 2) всесторонность и многообразие видов социального обеспечения; 3) обеспечение в высоких и все возрастающих размерах; 4) обеспечение за счет государства и общественных средств без каких-либо вычетов из заработной платы трудящихся; 5) осуществление обеспечения самими трудящимися через органы государственного управления или общественные организации <1>. Эти принципы получили поддержку многих ученых-специалистов в праве социального обеспечения и были дополнены новыми принципами единства и дифференциации социального обеспечения граждан, стимулирования трудовой деятельности престарелых и инвалидов, охраны права граждан на социальное обеспечение <2>.
Некодифицированный характер законодательного регулирования отношений по социальному обеспечению осложняет установление отраслевых принципов права социального обеспечения. Содержание последних выводится из законодательных актов в данной сфере. В числе отраслевых принципов права социального обеспечения можно выделить следующие:
- всеобщность социального обеспечения (нормы законодательства, закрепляющие меры социального обеспечения, потенциально распространяются на всех граждан, а также проживающих в Российской Федерации граждан иностранных государств и лиц без гражданства);
- гарантированность социального обеспечения (возможность получения в порядке социального обеспечения предусмотренных законодательством материальных благ гарантирована каждому при наличии установленных обстоятельств, дающих право на получение этих благ);
- адресность социального обеспечения (предусмотренные законодательством меры социального обеспечения направлены на конкретных субъектов (группы субъектов: различные категории пенсионеров, инвалиды, ветераны и др.), обладающих в этой связи соответствующим специальным статусом);
- комплексность и дифференциация способов социального обеспечения. В качестве юридического основания предоставления социального обеспечения выступает наличие предусмотренных законодательством обстоятельств, таких как инвалидность, достижение пенсионного возраста, получение трудового увечья, потеря кормильца и др. Характер того или иного обстоятельства обуславливает особенности и состав предоставляемых соответствующему субъекту средств социального обеспечения;
- адекватность уровня социального обеспечения для удовлетворения жизненных потребностей его получателя (данный принцип выражается в законодательном установлении механизмов расчета стоимостной оценки предоставляемого в конкретном случае вида социального обеспечения, а также индексации его размера).
Принципы институтов и субинститутов права социального обеспечения, в отличие от общеправовых и отраслевых, как правило, формулируются в законодательных актах, унифицирующих нормы данных институтов и субинститутов.
Институциональный уровень имеют, в частности, принципы пенсионного обеспечения, образованные из совокупности принципов субинститутов государственного пенсионного обеспечения и трудовых пенсий и закрепленные в соответствующих федеральных законах. Так, в статье 5 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" закреплены принципы института социального обслуживания: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность.
Немаловажным отличительным признаком любой отрасли права является ее системность. Система отрасли образуется путем институционального упорядочивания и структурирования соответствующих правовых норм. Нормы и институты, содержащие базовые начала правового регулирования, принципы отрасли права, образуют в своей совокупности ее общую часть. Особенная часть отрасли права представлена институтами, образующими организационно-правовые формы механизма правового регулирования, заложенного в данной отрасли.
В основе системы права социального обеспечения традиционно заложено деление норм отрасли права на общую часть и особенную. В общую часть включены следующие институты: предмет, метод отрасли, источники права, принципы права социального обеспечения, правоотношения по социальному обеспечению, юридические факты в социальном обеспечении, трудовой стаж, причем последний одними учеными включался в общую часть отрасли, другими - в особенную.
Особенная часть строится в соответствии с системой видов социального обеспечения: пенсии, пособия, обязательное медицинское страхование, социальное обслуживание престарелых и инвалидов. Отдельные авторы выделяют пенсионное право в качестве подотрасли права социального обеспечения. Нормы особенности части права социального обеспечения закрепляют субъективные права и обязанности по социальному обеспечению, механизм их реализации, ответственность субъектов правоотношений.