Лекция 1. Право социального обеспечения как отрасль российского права
Часть 2
- 1. Реализация конституционных прав и свобод в сфере социального обеспечения.
- 2. Источники права социального обеспечения и их классификация.
- 1. Реализация конституционных прав и свобод в сфере социального обеспечения.
Особое место в системе основных конституционных прав человека занимают социальные права, в том числе право на социальное обеспечение. Конституция РФ признает право каждого гражданина на социальное обеспечение и одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права; перечисляет основания возникновения права на социальное обеспечение.
Статья 39 Конституции РФ гласит, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия определяются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Конституционное право на социальное обеспечение (наряду с гражданскими и политическими правами) по своей природе относится к фундаментальным правам человека, неотчуждаемым и принадлежащим каждому от рождения. Как и иные социальные права, оно обязывает законодательную и исполнительную власть создавать ориентиры для проведения социальной политики государства.
Конституционное право на социальное обеспечение является центральным среди социально-экономических конституционных прав человека и гражданина. Его отличительными признаками являются сочетание экономической сущности и социальной направленности, направленности на человека, на удовлетворение его потребностей, обеспечение социальной безопасности человека при наступлении социальных рисков.
Однако само по себе его закрепление в нормативных актах без установления механизма их реализации является декларацией, в связи с чем важнейшим элементом в системе возникающих правоотношений становится механизм реализации данного права.
В обобщенном виде под реализацией права принято понимать такое социальное поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм... форму практической деятельности по осуществлению прав, выполнению обязанностей. Под реализацией основных прав, свобод и обязанностей, таким образом, понимается осуществление гражданами и другими участниками общественной жизни предусмотренных конституционными нормами притязаний с целью удовлетворения запросов и потребностей или получения нужных материальных и духовных благ в установленном порядке. Реализация основных прав и свобод есть правомерная деятельность субъектов правоотношений для достижения желаемых результатов юридическими средствами.
Правовая природа механизма реализации основных прав и свобод в значительной мере определяется характером самого процесса реализации этих прав и свобод. Известно, что любой участник правоотношения как носитель субъективного права осуществляет свои юридические возможности индивидуально. В то же время этот субъект как член определенного социального сообщества не может реализовать себя вне общественных связей и, следовательно, воплощает данную юридическую возможность в коллективной форме. Таким образом, структура конкретного акта реализации основных прав, свобод и обязанностей двуедина и всегда является индивидуально-коллективной. Фактическое осуществление основных прав и свобод человека и гражданина предполагает наличие ряда условий, способствующих их успешной реализации.
Во-первых, необходимо, чтобы признаваемые за личностью права и свободы были формально закреплены в нормативном правовом акте. Отсутствие соответствующего правового акта лишает личность возможности обратиться в суд или иной орган с целью защиты своих прав.
Во-вторых, предпосылками реализации основных прав и обязанностей выступают правоспособность и дееспособность. В соответствии со ст. 60 Конституции РФ конституционные право- и дееспособность российских граждан в полном объеме признаются с 18 лет, когда они достигают гражданского совершеннолетия. Однако отраслевая право- и дееспособность в сфере права социального обеспечения могут возникать и до достижения указанного возраста. Например, несовершеннолетний, достигший 16 лет, может быть признан безработным и имеющим право на получение пособия по безработице (ст. 3, 31 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации").
В-третьих, важнейшее условие эффективной реализации конституционных прав и свобод - соблюдение закрепленного в ст. 2 и ч. 3 ст. 17 Конституции РФ основополагающего принципа теории прав человека, согласно которому личность свободна, но свобода одного лица не должна нарушать свободу других.
В-четвертых, обязательным элементом надлежащей реализации основных прав и свобод считается обязанность государства гарантировать человеку и гражданину осуществление их естественных и приобретенных возможностей. В соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется".
Сущностным и системообразующим элементом механизма реализации признается поведение носителей прав человека, которое чаще всего определяется через категорию "правомерное поведение". Реализация прав и свобод личности представляет собой социально-юридический механизм. Органичной частью указанного механизма выступают гарантии прав и свобод личности - социальные условия и специальные юридические средства.
Правовую категорию конституционно-правового механизма реализации гражданами права на социальное обеспечение можно определить как систему средств и факторов, предоставляющую необходимые условия для получения социального обеспечения каждым, кто в нем нуждается по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Элементами названного механизма являются: конституционные нормы, отраслевое законодательство, правомерная деятельность субъектов прав человека и гражданина, гарантии (общие, специальные (юридические), организационные, экономические), процедуры, ответственность, контроль, политика. Главная цель функционирования этого механизма состоит в защите субъективного права человека и гражданина на получение социального обеспечения. В задачи конституционно-правового механизма реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение входят, наряду с другими, охрана, защита и восстановление нарушенных прав, формирование общей и правовой культуры населения.
В соответствии со ст. 39 Конституции РФ поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. В связи с обязанностью государства гарантировать социальное обеспечение возникает вопрос о включении в механизм реализации права на социальное обеспечение такого субъекта, как негосударственные организации.
Решение данного вопроса тесно связано с необходимостью трансформации экономики в сфере социального обслуживания населения и вообще в социальной сфере, а именно с необходимостью развития сектора негосударственных организаций в сфере оказания социальных услуг, в том числе путем преобразования большинства государственных и муниципальных учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации и создания механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг. Требуются обеспечение равных условий налогообложения для поставщиков социальных услуг различных организационно-правовых форм; сокращение административных барьеров в сфере деятельности негосударственных некоммерческих организаций; создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению; реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления программ в области поддержки развития негосударственных некоммерческих организаций; содействие развитию практики благотворительной деятельности граждан и организаций, а также распространению добровольческой деятельности (волонтерства).
Задача «развитие реальной конкуренции, открытие бюджетной сферы для НКО и социально ориентированного бизнеса» в ближайшее время была озвучена и главой государства в Послании Федеральному Собранию РФ.
Тем самым, во время проведения реформы сферы социального обеспечения государство обязано гарантировать его предоставление, в том числе негосударственными субъектами, поскольку именно государство создает условия для функционирования некоммерческих организаций, открывая возможность их финансирования из бюджетных источников. Эту тенденцию может проиллюстрировать Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". В соответствии со ст. 5 указанного Закона система социального обслуживания включает, в частности, негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание.
Относительно положений ст. 39 Конституции РФ о поощрении добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности необходимо отметить, что их формулировка указывает лишь на то, что благотворительная помощь поощряется, но никак не гарантируется государством, речь может идти только о создании условий для благотворительности как социально значимой деятельности.
В Российской Федерации имеется необходимый опыт реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение. Об этом свидетельствует ратификация Россией Декларации прав и свобод человека и гражданина, Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "Об экономических, социальных и культурных правах" и других актов международного права. Таким образом, конституционно-правовой механизм реализации гражданами права на социальное обеспечение базируется на международных документах, национальном законодательстве и социальных институтах, гарантирующих соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Одним из основных элементов механизма реализации конституционного права на социальное обеспечение является его субъектный состав. Под субъектом реализации в данном случае понимается любой участник правоотношения, которое возникает на основе правовой нормы, закрепляющей конституционные права, свободы, обязанности и гарантии их осуществления.
Естественно, субъектами реализации основных прав, свобод и обязанностей в первую очередь выступают их носители в личном качестве, т.е. каждый человек и гражданин, который обладает этими правами и обязанностями.
Самостоятельную группу субъектов-участников реализации конституционных прав и свобод составляют органы государства, которые в силу социального назначения призваны создавать условия для надлежащей реализации Конституции РФ, принимать меры для удовлетворения потребностей населения. Эти их обязанности прямо закреплены в законодательстве. Ведущее положение в этой группе занимают такие органы государственной власти, как Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Конституционный Суд РФ, другие федеральные и региональные органы государственной власти, реализующие правовые нормы в сфере социального обеспечения. Правосубъектность органов государственной власти в механизме реализации права на социальное обеспечение детерминирована прежде всего тем, что Россия - федеративное государство. Федеративное устройство нашей страны основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Один из основных принципов федерализма - разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти. Данное разграничение достаточно подробно урегулировано Конституцией РФ.
Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Данное конституционное положение получило развитие в федеральном законодательстве, а именно в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающем, в частности, распределение полномочий по защите конституционного права на социальное обеспечение между органами государственной власти двух уровней.
В настоящее время разграничение компетенции между различными уровнями власти в Российской Федерации установлено, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, Федеральным законом N 184-ФЗ; в-третьих, иными законами, например Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и др.
В результате анализа положений законов в сфере социального обеспечения необходимо констатировать фрагментарность правового регулирования разграничения полномочий в указанной сфере и важность детального закрепления такого разграничения с обязательным указанием источников финансирования реализуемого полномочия.
Еще одним способом разграничения полномочий в сфере реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение является возможность заключения соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В настоящее время такие соглашения заключены во многих субъектах РФ. Таким образом, осуществлено достаточное правовое регулирование разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение в части указанных полномочий. Однако правоприменение как часть правовой политики по данному вопросу жестко привязано к финансовому обеспечению реализации прав граждан, выделению бюджетных ассигнований из средств федерального бюджета. Основной проблемой, с которой сталкиваются органы государственной власти субъектов РФ при реализации переданных полномочий, является недостаточность финансирования.
Оптимизация существующей системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти предполагает необходимость учета и увязки двух взаимоисключающих факторов. С одной стороны, внесение определенности в деятельность системы публичной власти, обеспечение ответственности каждого уровня за принимаемые решения и оказание публичных услуг жителям возможно только путем четкого разграничения полномочий между уровнями власти. С другой стороны, формирование исчерпывающего списка полномочий просто нереально и нелогично ввиду постоянных изменений социально-экономических потребностей и политической ситуации. В связи с этим представляется обоснованным разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти через установление максимальной определенности прав и обязанностей применительно к базовым функциям и потребностям населения. Одновременно следует оставлять пространство для маневра, гарантировать гибкость в решении вопросов государственного (муниципального) значения.
Также необходимо отметить, что разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти как один из основных элементов механизма реализации права граждан на социальное обеспечение в государстве должно быть прежде всего результативным с позиции государственного управления и способствовать максимальному удовлетворению интересов населения. Это означает, что оно должно обеспечивать наиболее качественное оказание государственных (муниципальных) услуг, наиболее эффективное выполнение государственных (муниципальных) функций с минимальными административными затратами и издержками, быть мобильным, способным своевременно реагировать на запросы общества.
Другим немаловажным элементом механизма реализации права граждан на социальное обеспечение является институт судебной защиты. Прямое действие конституционных норм защищают Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Дело в том, что судебная защита - один из видов государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и представляет собой механизм принудительного обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, установленный государством через систему специализированных государственных органов - судов.
Поэтому весьма актуальным становится такой институт, как квалифицированная юридическая помощь, который, по сути, выступает гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина. Дополнительное развитие данного института началось с момента вступления в силу Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации". В нем заложены серьезные стимулы для разработки негосударственной системы оказания адвокатами бесплатной помощи через негосударственные центры, учреждаемые адвокатскими палатами и адвокатскими образованиями. В соответствии с Законом РФ "О некоммерческих организациях" они вправе рассчитывать на внеконкурсную аренду помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и льготную арендную плату. Возросло количество видов бесплатной помощи малоимущим гражданам. Она теперь может быть оказана и в сфере здравоохранения, по сделкам с недвижимым имуществом, по защите жилищных, трудовых и семейных прав, по защите прав потребителей. Могут быть установлены случаи и порядок оказания помощи в административном судопроизводстве и др.
Важно, что по Закону органы власти субъектов РФ наделены полномочием расширять перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и оснований ее оказания, а также принимать решения о предоставлении в экстренных случаях помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Право субъектов РФ устанавливать дополнительные гарантии получения бесплатной юридической помощи будет стимулировать развитие субсидируемой помощи. Гражданин, чей доход незначительно превышает прожиточный минимум, может получить право на возмещение части расходов, понесенных им в связи с обращением к адвокату.
Сегодня существует объективная необходимость дальнейшего совершенствования механизма реализации конституционного права на социальное обеспечение, в том числе, по причине увеличения числа пожилых граждан РФ.
Создание и функционирование социально ориентированного, справедливого государства, сохранение его внутренней устойчивости невозможно без проведения разумной социальной политики, содержательное наполнение которой обеспечивается, в частности, конституционным правом на социальное обеспечение, и именно поэтому так важно наличие надежного и эффективного механизма его реализации.
- 2. Источники права социального обеспечения и их классификация.
Под источниками права согласно сложившейся в его общей теории традиции понимаются внешние формы выражения правовых норм и их организационной индивидуализации. В качестве такой формы выступает нормативный правовой акт. Кроме того, в силу закрепленного Конституцией Российской Федерацией принципа признания международного права общепризнанные нормы и принципы последнего, будучи ратифицированы в установленном порядке, становятся частью российской правовой системы и обретают в ее рамках статус источника права. Актами международного права, имеющими статус источника права социального обеспечения, являются декларации ООН, конвенции Международной организации труда (МОТ), межгосударственные договоры и соглашения Российской Федерации.
Акты Организации Объединенных Наций. Главным вкладом ООН в международно-правовое регулирование социальной защиты является определение каталога основных прав человека, которые должны обеспечиваться в законодательстве любой страны, претендующей считаться цивилизованной. Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) - это в первую очередь программный политический документ, в котором сформулирован пакет основных неотъемлемых и неотчуждаемых социально-трудовых прав человека. Среди таких прав Декларация провозглашает право на социальное обеспечение; право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и иного случая утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам; право на особую защиту материнства и детства; право на образование, которое должно быть бесплатным, по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования, причем начальное образование должно быть обязательным. Всеобщая Декларация прав человека стала основой, международным стандартом для всей системы международных актов по правам человека, в том числе Деклараций о правах отдельных категорий лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите, пактов и конвенций ООН. Специалисты международного права считают, что права и свободы, провозглашенные во Всеобщей декларации являются юридически обязательными общепризнанными нормами.
Международные Декларации ООН содержат общепризнанные международные принципы и права. Так, Принципы ООН в отношении пожилых людей (1991 г.) включают такие общепризнанные международные принципы, как независимость пожилых людей, обеспечение их участия в жизни общества, защита их достоинства и обеспечение реализации внутреннего потенциала, а равно общепризнанные социальные права на уход и защиту со стороны семьи и общества в соответствии с системой культурных ценностей данного общества, на обеспечение доступа к медицинскому обслуживанию, к социальным и правовым услугам. Декларация ООН о правах инвалидов (1975 г.) предусматривает права инвалидов в социальной сфере, которые обеспечивают им социальную интеграцию (реинтеграцию), такие как: право на восстановление здоровья и социального положения в обществе, на профессиональную подготовку и восстановление трудоспособности, на социальное обслуживание и др.
Пакты и конвенции ООН, ратифицированные государством, носят юридически обязательный характер. Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (1966 г., ратифицирован в 1973 г.) участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9); право каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи (ст. 11); право на образование, на обязательный и бесплатный характер начального образования (ст. 13). Государства, ратифицировавшие этот пакт, обязаны периодически представлять доклады о соблюдении взятых обязательств. Доклады рассматриваются Комитетом независимых экспертов и Экономическим и социальным Советом ООН.
Конвенция о правах ребенка (1989 г., ратифицирована в 1990 г.) признает за каждым ребенком право на жизнь, на имя, на приобретение гражданства, на сохранение его индивидуальности, а равно права пользоваться благами социального обеспечения, включая социальное страхование; право на образование и т.д. Конвенция закрепляет права неполноценного в умственном или физическом отношении ребенка на особую заботу со стороны общества, гарантирующую ему достойную и полноценную жизнь.
Акты Международной организации труда. Одним из основных источников международно-правового регулирования социально-обеспечительных прав являются акты МОТ. Характерной чертой структуры МОТ является трипартизм, т.е. формирование и деятельность почти всех органов на основе трехстороннего представительства: правительств, предпринимателей и работников. Одним из основных направлений деятельности МОТ является нормотворчество - разработка и принятие международно-правовых актов (деклараций, конвенций, рекомендаций), содержащих международные социально-трудовые нормы. Декларации МОТ (хотя и являются юридически необязательными актами), однако носят основополагающий характер для разработки и принятия конвенций и рекомендаций. Ратифицированные конвенции МОТ являются юридически обязательными (императивными) актами. Рекомендации МОТ, как уже следует из их наименования, носят рекомендательный характер, сопровождают соответствующие конвенции МОТ, детализируя, уточняя эти положения, расширяя возможности выбора для государств тех или иных международно-правовых норм. Они не требуют ратификации.
Основополагающие документы Международной организации труда являются источниками общепризнанных международных принципов и норм права социального обеспечения. Всего в истории МОТ были приняты 3 торжественные декларации. Первой является Филадельфийская декларация 1944 г., включенная впоследствии в Устав МОТ. В ней отмечалось, что мандат МОТ заключается в создании условий "свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей", в которых все люди, независимо от пола, расы или веры, имеют право на осуществление своего материального благосостояния и духовного развития. Вторая декларация, принятая в 1964 г., была посвящена действиям против апартеида в Южной Африке. С исчезновением апартеида она была объявлена устаревшей и отменена в 1994 г. Третья - Декларация МОТ "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации", принятая 18 июня 1998 г. на 86-й сессии МОТ. Она имеет целью дать социально-политические решения проблемам, поставленным эпохой глобализации. В Декларации содержится своеобразный социальный минимум, которому должно следовать каждое государство в рамках мандата МОТ. Декларации МОТ подтвердили, что одним из принципов, на которых основана Организация, является то, что нищета в любом месте является угрозой для общественного благосостояния, и борьба с ней должна вестись в каждом государстве. Более того, государства должны стремиться к расширению социального обеспечения с тем, чтобы обеспечить основной доход для всех нуждающихся в этом и предоставить всем полное медицинское обслуживание.
Учитывая, что не все государства - члены МОТ ратифицировали основополагающие конвенции, в Декларации "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации провозглашено принципиальное положение: все государства - члены МОТ, даже если они не ратифицировали указанные конвенции, имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в Организации, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь в соответствии с Уставом принципы, касающиеся основополагающих прав, которые являются предметом этих конвенций.
Так, РФ до сих пор не ратифицировала Конвенцию МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.), хотя представители органов государственной власти в 2011 г. заявляли о возможности ее ратификации в 2012 г. Причинами тому являются экономическая неготовность России к ратификации, а также вопросы соответствия национальной пенсионной системы нормам Конвенции.
Например, статья 68 Конвенции N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" требует наделения лиц, не являющихся гражданами страны проживания, равными правами с гражданами данной страны. Согласно действующему законодательству Российской Федерации не все виды социального обеспечения, рассматриваемые Конвенцией, распространяются на лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации. По мнению экспертов МОТ, это несоответствие на самом деле не имеет места, а заблуждение о нем вызвано смешением понятий "проживание" и "временное пребывание" и неправильным пониманием ст. 68 Конвенции в ее старом переводе на русский язык: п. 1 ст. 68 надо читать так: "Жители, постоянно проживающие, но не являющиеся гражданами страны проживания, должны иметь такие же права, как и проживающие в ней ее граждане". Статья 68, таким образом, не требует распространения на лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации, всех видов социального обеспечения, которыми пользуются ее граждане, и, следовательно, не приведет к выделению дополнительных средств из федерального бюджета.
В другом случае раздел II Конвенции возлагает на государства - члены МОТ обязанность предоставления пособий в случае болезненного состояния или беременности лица, подлежащего социальному обеспечению. На первый взгляд положения данного раздела в случае ратификации потребуют дополнительных расходов из бюджета для обеспечения предоставления пособий, перечень которых содержится в п. 1 ст. 10 Конвенции. Однако указанный пункт ст. 10 Конвенции не требует, чтобы перечисленные виды медицинской помощи в случае болезненного состояния, включая и лекарства, предоставлялись бесплатно. Более того, Конвенция прямо указывает в п. 2 ст. 10, что "бенефициарий или его кормилец могут привлекаться к долевому участию в оплате стоимости медицинского обслуживания бенефициария", что означает, что правительство может устанавливать, за какие лекарства, в каких условиях (амбулаторных или стационара) и в каком объеме пациент должен платить. Дополнительно следует указать на то, что в Конвенции речь идет только об "основных" лекарствах, перечень которых может определяться национальным законодательством. Тот факт, что в Российской Федерации существует программа бесплатной медицинской помощи, включающая бесплатные лекарства по установленному перечню, значительно превосходит минимальные требования Конвенции.
Что же касается пенсионного обеспечения, то Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. N 2524-р, разработана с учетом требований международных норм о социальном обеспечении. В связи с этим ратификация разделов V (Пособие по старости), IX (Пособие по инвалидности), X (Пособие по случаю потери кормильца) Конвенции N 102 могла бы стать подтверждением позиции Российской Федерации в деле продвижения принципов и норм международного права и практики в области социального обеспечения.
Раздел VI Конвенции N 102 устанавливает обязанность государства обеспечить подлежащим обеспечению лицам предоставление семейного пособия. Нормы российского законодательства о социальном обеспечении соответствуют требованиям указанного раздела Конвенции. Более того, российское законодательство обеспечивает более высокий уровень защиты трудящихся, не допуская возможности замены периодической выплаты пособия в результате трудового увечья или профессионального заболевания на единовременную, хотя такая возможность предусмотрена в п. 3 ст. 36 Конвенции в первую очередь для менее развитых стран, службы социального обеспечения которых не могут организовать выплату пособий на периодической основе. Таким образом, препятствий ратификации указанного раздела Конвенции нет.
Вместе с тем, положения раздела IV во взаимосвязи с положениями ст. 65 - 67 Конвенции N 102 предъявляют более высокие по отношению к нормам российского законодательства требования о размере пособий по безработице. На 2015 г. максимальный размер пособия по безработице в Российской Федерации составляет 4900 рублей и не менялся уже свыше 5 лет. Такой размер пособия явно недостаточен "для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя", как того требует п. c) ст. 67 Конвенции N 102.
В целом, положения Конвенции N 102 в силу универсального международного характера документа учитывают существующие различия в уровне социального и экономического развития государств. Конвенция не предусматривает обязательное немедленное принятие обязательств по всем указанным в документе видам социального обеспечения. Конвенция позволяет государству выборочно принять на себя обязательства в отношении тех видов социального обеспечения или разделов Конвенции, требования которых выполняются национальным законодательством, и исключить из первичной ратификации те разделы, полное выполнение требований которых на момент ратификации невозможно либо создает для правительства дополнительные трудности.
Таким образом, российское законодательство о социальном обеспечении в достаточной степени соответствует требованиям нормам международного права, в том числе Конвенции N 102.
Национальные источники. Среди национальных нормативных актов – источников права социального обеспечения необходимо выделить прежде всего Конституцию РФ.
В статье 7 Конституции закреплены исходные юридические начала развития Российской Федерации как социального государства. Кроме того, принципиальное значение для всей системы права социального обеспечения имеют закрепленные Конституцией субъективные права и юридические гарантии в социальной сфере.
Так, статья 38 Конституции Российской Федерации декларирует, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Статьей 39 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В силу принадлежности права социального обеспечения к числу комплексных отраслей, оно не имеет единого кодифицированного законодательного источника регулирования. Однако среди его источников можно отметить значительное число законов, регулирующих общественные отношения применительно к конкретным видам социального обеспечения, такие как Федеральные законы "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О страховых пенсиях", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О ветеранах", Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и др.
Подзаконное регулирование также имеет важное значение в формировании системы источников права социального обеспечения. Наиболее существенным признаком подзаконных нормативных актов является принятие их в соответствии с законами и в их развитие.
В иерархии подзаконных нормативных актов наибольшей юридической силой обладают указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Ступенью ниже в этой иерархии находятся постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Правом издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции, наделены также другие органы исполнительной власти, как правило, министерства, однако им могут обладать также федеральные службы. Значительное количество среди подзаконных источников права социального обеспечения составляют постановления и приказы Министерства здравоохранения РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ. Как правило, такие акты конкретизируют порядок предоставления гражданам конкретного вида социального обеспечения. Подзаконными являются также акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительными органами местного самоуправления.
С точки зрения территориальной сферы действия нормативные акты делятся на федеральные, нормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные акты.
Федеральные законы и другие федеральные нормативные акты, принятые по вопросам, отнесенным в соответствии с Конституцией Российской Федерации к числу ее предметов ведения и полномочий, обладают приоритетом перед нормативными актами, исходящими от органов государственной власти Российской Федерации, и муниципальными нормативными актами. Соответственно, законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации в части регулирования вопросов, составляющих предметную сферу их компетенции, имеют большую юридическую силу, чем муниципальные акты.