Общественный сектор в рыночной экономике

Экономика общественного сектора

Лекция 1

Тема лекции: «Общественный сектор в рыночной экономике»

Разделы лекции:

1. Рынок и государство.
2. Провалы рынка и меры государственного вмешательства.
3. Инструменты государственного регулирования экономики. Экономические функции государства.
 
РАЗДЕЛ 1.     РЫНОК И ГОСУДАРСТВО.

Доминирующее положение в рыночной экономике занимает частный сектор. Многочисленные фирмы, стремясь уловить спрос множества потребителей, предлагают товары и услуги, причем каждая действует автономно, руководствуясь интересами своих собственников. Роль координатора экономических процессов не персонифицирована, ее выполняет рынок за счет того, что складывающиеся на нем цены в концентрированном виде содержат ключевую информацию о текущих условиях производства и потребления. Частные лица и фирмы действуют согласованно постольку, поскольку воспринимают и рационально используют одну и ту же информацию, что, в принципе, позволяет достигать Парето?улучшений.

ЧТО ТАКОЕ ПАРЕТО-УЛУЧШЕНИЯ?

Напомним, что Парето?улучшениями называются такие изменения экономической ситуации, при которых, по сравнению с предшествовавшим состоянием, никто не проигрывает и хотя бы некоторые участники экономической жизни повышают свое благосостояние. Парето?эффективным является состояние, в котором уже реализованы все имевшиеся ранее возможности Парето?улучшений.

Соответственно, субъекты рынка взаимодействуют по большей части косвенно и неосознанно, внося вклад в формирование спроса и предложения и, таким образом, влияя на движение цен, которое, в свою очередь, определяет их поведение.

ЧТО ТАКОЕ АЛЛОКАЦИЯ РЕСУРСОВ?

АЛЛОКАЦИЕЙ РЕСУРСОВ называется выбор конкретных направлений и способов их использования, например, расходования средств на потребление либо накопление, а в рамках того и другого — на покупку неких товаров или вложения в некие активы. Понятие аллокации применимо к любым ресурсам, то есть всему, чем субъект обладает в ограниченном количестве и что допускает альтернативные варианты использования. Так, для рабочего времени актом аллокации является выбор места работы, а для свободного времени — выбор способа его проведения.

Непосредственное же и осознанное взаимодействие происходит в форме рыночных сделок, в которые вступают добровольно в тех случаях, когда сделка представляется выгодной всем ее участникам. В результате домохозяйство или предприятие достигает такой аллокации своих ресурсов, которая в наибольшей степени отвечает его предпочтениям при данных обстоятельствах (эти обстоятельства отражают, в том числе, предпочтения других субъектов рынка).

Однако не все взаимодействия в рыночной экономике имеют добровольный характер. Простейшим примером служит уплата налогов. Отсутствие добровольности, то есть принуждение, означает, что некоторые из технически осуществимых вариантов поведения, воспринимаемых индивидом в качестве выгодных, оказываются недоступными. Более того, принуждение, не ограничиваясь запретами на желательные действия, зачастую включает императивное побуждение к действиям нежелательным. Следовательно, в экономическом смысле принуждение представляет собой вмешательство в аллокационное поведение индивидов и фирм, что, вообще говоря, ограничивает спектр достижимых Парето?улучшений. Если принудительно исключается аллокационная ситуация, которая была бы выбрана в условиях добровольного взаимодействия, то, при прочих равных условиях, налицо потери эффективности. Если же принуждение «отсекает» те варианты, которые и без него не были бы добровольно выбраны, оно бессмысленно. Таким образом, эффективное функционирование экономики на первый взгляд несовместимо с использованием принуждения.

Между тем именно узаконенная способность к принуждению (иными словами, власть, право налагать обязательства) составляет с точки зрения экономической теории определяющую особенность государства, подобно тому как добровольность взаимодействия характеризует рынок. Следовательно, государственное вмешательство в экономические процессы требует специального объяснения и, в некотором смысле, оправдания.

Объяснение может состоять в том, что отдельные индивиды используют власть, чтобы перераспределить в свою пользу, что им не принадлежало. Подобные действия, разумеется, блокируют потенциальные Парето?улучшения, но выгодны тем, кто осуществляет принуждение.

Таков экономический смысл функционирования деспотического государства, которому адекватна авторитарная политическая организация.

Однако использование права принуждения характерно и для демократического государства, претендующего на то, чтобы служить интересам всех или, по крайней мере, большинства своих граждан.

МОЖЕТ ЛИ ОГРАНИЧЕНИЕ СПЕКТРА ДОСТУПНЫХ СУБЪЕКТУ АЛЛОКАЦИОННЫХ ДЕЙСТВИЙ БЫТЬ ЭТОМУ СУБЪЕКТУ ВЫГОДНО?

Да, если запрет на некоторые из них делает достижимыми другие действия, более ценные для субъекта. То, что запрет способен открывать новые возможности, выглядит парадоксом. Если нечто принципиально осуществимо и желательно, почему не воспользоваться этим без принуждения?

Ответ связан с важной особенностью принуждения в демократическом правовом государстве: оно предполагает равенство перед законом. Ограничение спектра возможностей нередко выгодно индивиду, если результаты аллокации его ресурсов зависят от действий других индивидов и если ограничение относится, в том числе, к его фактическим или потенциальным партнерам. Выигрыш связан, прежде всего, с обеспечением предсказуемости и решением проблемы безбилетника.

Так, государство принуждает участников сделок выполнять принимаемые на себя обязательства. Например, опасаясь конфликта с законом, должник вынужден независимо от своего желания расплачиваться с кредитором. Но отсутствие принуждения к выплате долга затруднило бы получение кредита у кого?либо, кроме близких знакомых. Введение законного принуждения на равных для всех основаниях оказывается Парето?улучшением по сравнению с ситуацией, когда кредит базируется исключительно на доверии между отдельными частными лицами.

Данный, по сути, банальный пример позволяет пояснить важное обстоятельство, которое нередко упускается из виду. В литературе по экономике общественного сектора, будь то учебные пособия или научные публикации, чаще всего молчаливо предполагается, что равенство граждан перед законом не только провозглашается, но и обеспечивается на практике.  Однако в той мере, в какой действительность расходится с данным допущением, многие положения экономики общественного сектора (особенно простейшие, отражаемые в учебных курсах) подлежат некоторой корректировке. Наиболее очевидный ее аспект: при прочих равных условиях, чем значительнее расхождение, тем, как правило, меньше преимущества государственного вмешательства и больше связанные с ним издержки. Это в определенной степени верно, даже если равенство перед законом формально не нарушается, но отдельные группы, используя особенности институтов государства, способны создавать для себя экономические преимущества на основе политических решений.

Вернувшись к роли государства как гаранта соблюдения условий кредитных и иных сделок, следует отметить, что выполнение данной роли — частный случай функции государства по обеспечению прав собственности. В самом деле, чтобы сделка могла быть заключена, участники должны прежде всего признавать права друг друга на обмениваемые объекты (товары и деньги). Сама же рыночная сделка есть не что иное, как взаимная передача прав на эти объекты. Если права собственности четко не определены и не защищены принуждающей силой государства, регулярная экономическая деятельность невозможна. Конфликты между претендентами на использование одних и тех же ресурсов разрешались бы в конечном счете с помощью спонтанно возникающего насилия. Таким образом, реальной альтернативой принуждения, применяемого на основе правил (законов) и сосре? доточенного в руках общепризнанных властных структур, выступает принуждение хаотичное, непредсказуемое и общеупотребимое во взаимоотношениях частных лиц.

Монополизация способности к принуждению за счет придания ей формы государственной власти дает огромный выигрыш с точки зрения экономической эффективности по сравнению с ситуацией, когда господствует «право сильного». Поэтому даже деспотическое государство, непосредственно обслуживающее интересы правителя, способствует экономическому развитию в той мере, в какой оно упорядочивает хозяйственную жизнь.

На основе сказанного можно сформулировать несколько тезисов, которые целесообразно иметь в виду при изучении экономики общественного сектора.

С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ, ГОСУДАРСТВО ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ ФОРМУ ОРГАНИЗАЦИИ ЛЕГИТИМНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ.  ПРИНУЖДЕНИЕ — ЭТО, ПРЕЖДЕ ВСЕГО, ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К НЕКОТОРЫМ ЭКОНОМИЧЕСКИМ ВОЗМОЖНОСТЯМ, СПОСОБНЫМ, В ПРИНЦИПЕ, ПРИНОСИТЬ ВЫГОДЫ ТЕМ ИЛИ ИНЫМ ИНДИВИДАМ.

Использование принуждения оправданно, только когда отказ от одних возможностей открывает доступ к другим, более значимым с точки зрения индивидуального или общественного благосостояния.

ЕСЛИ ПРИНУЖДЕНИЕ НЕОБХОДИМО, ТО ЕГО СЛЕДУЕТ МИНИМИЗИРОВАТЬ, ВО?ПЕРВЫХ, ОБЕСПЕЧИВАЯ ЕГО НЕДОСТУПНОСТЬ ДЛЯ ВСЕХ, КРОМЕ ЗАКОННЫХ НОСИТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, И, ВО?ВТОРЫХ, «ОТСЕКАЯ» ЛИШЬ ТЕ ВОЗМОЖНОСТИ, КОТОРЫЕ НЕПОСРЕДСТВЕННО ПРИЗНАЮТСЯ НЕПРИЕМЛЕМЫМИ.

Разного рода несовершенства государственного устройства зачастую оборачиваются не только неточной нацеленностью конкретных государственных вмешательств, но и их общей избыточностью.

Усилия государства по обеспечению прав собственности создают общие предпосылки добровольного взаимодействия субъектов рынка.

Наряду с этим государство обычно вносит коррективы в протекающие на рынках процессы и их результаты. Для демократического государства корректирующее вмешательство приемлемо в первую очередь, если оно способствует Парето?улучшениям. Свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето?эффективности в ситуациях провалов рынка, о которых речь пойдет в следующем разделе этой лекции. Поскольку компенсация провалов рынка ведет к Парето?улучшению (мы пока оставляем в стороне издержки, связанные с государственным вмешательством), то соответствующие меры экономической политики могут быть поддержаны всеми гражданами. Однако опыт показывает, что политические решения обычно имеют как сторонников, так и противников. Если отвлечься на данном этапе от проблемы различий в информированности лиц, оценивающих решения, следует сделать вывод о том, что реальная экономическая политика не сводится к обеспечению Парето?улучшений, иными словами, к преодолению провалов рынка. Мера, приносящая выгоды одной части населения, не отвечает интересам другой, что и вызывает несхожие оценки.

Подобные меры имеют перераспределительный характер, даже если речь не идет непосредственно об изъятии части дохода одной группы в пользу другой. Ниже будет показано, что перераспределение нередко касается не только уже полученных результатов экономической деятельности, но и ее пока не реализованных возможностей, а выгоды и потери могут иметь, в том числе, нематериальный характер.

Принудительное перераспределение совместимо с демократией, поскольку обычное ее понимание не предполагает единогласного принятия решений. В современном обществе приемлемым признается использование государственной власти политическими силами, заручившимися поддержкой не всех избирателей, а только их большинства, нередко относительного. Соперничество политических сил на выборах всегда в той или иной мере связано с конкуренцией их электоратов в доступе к ограниченным возможностям, которыми располагает общество в целом. Соответственно, смысл победы на выборах означает в экономическом плане завоевание законных преимуществ в такой конкуренции. Реализация этих преимуществ суть перераспределение неких материальных или нематериальных ресурсов.

РАЗДЕЛ 2.     ПРОВАЛЫ РЫНКА И МЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА.

ЧТО ТАКОЕ ПРОВАЛ РЫНКА?

Провал (несовершенство, изъян) рынка — это такая экономическая ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето?эффективной аллокации ресурсов. Иными словами, речь идет не о субъективных ошибках участников рынка, а о сбоях механизма координации, роль которого, в принципе, выполняет рынок.

Традиционная классификация провалов рынка включает монополию и монопсонию, недостаток и асимметрию информации, а также внешние эффекты (экстерналии). Напомним их особенности.

В условиях монополии фирма не приспосабливается к стихийно складывающимся на рынке ценам, а выбирает наиболее выгодное для себя сочетание цены и объема выпуска (продаж). Равновесие достигается при равенстве предельного дохода предельным издержкам, причем цена превышает величину предельного дохода и, следовательно, предельных издержек. При прочих равных условиях монопольная цена превосходит цену совершенной конкуренции, а объем продаж (выпуска) монополии не достигает уровня, который имел бы место при наличии совершенной конкуренции. В результате общество в целом несет потери, поскольку суммарный излишек потребителей и производителей в конкурентной ситуации больше, чем когда цену диктует монополия. Строго говоря, потери данного типа имеют место не только при наличии монополии, но и при монопсонии или олигополии, вообще всегда, когда кто?либо из участников рынка обладает рыночной властью.

Принято различать

- ситуативную,

- естественную и

- легальную (правовую) монополии.

Все они предполагают ограниченный вход на соответствующий рынок.

1) В первом случае ограничение заключается в недоступности для конкурентов отдельных условий производства в силу концентрации собственности,

2) во втором — в потенциальной неэффективности действий конкурентов при формально свободном доступе в отрасль,

3) а в третьем — в запретах, налагаемых государством.

СИТУАТИВНАЯ МОНОПОЛИЯ основана на исключительном доступе к ресурсу, критически необходимому для производства блага, рынок которого монополизируется. Так, рыночная власть может обеспечиваться правами собственности на уникальные месторождения полезных ископаемых, специфические производственные мощности или ключевые элементы инфраструктуры. Зачастую государство способно справляться с проблемой ситуативной монополии, непосредственно используя право принуждения. Так, корпорация, сосредоточившая в своих руках все мощности по производству определенного товара, может быть разделена на основе антимонопольного законодательства.

Однако принудительное разделение или предотвращение слияний оправданы, только если отсутствует существенная экономия на масштабе, которая создает основу для возникновения естественной монополии. При наличии экономии на масштабе оптимальный объем производства отдельной фирмы может достигать или даже превышать объем рынка. При таких обстоятельствах разделение фирмы?монополиста способно вести к потерям эффективности, поскольку утрата преимуществ, связанных с концентрацией производства, приведет к росту издержек в расчете на единицу продукции (услуги). В итоге разрушение монополии с большой вероятностью повлечет не снижение, а повышение цены.

Например, водопровод в городе, как правило, имеет смысл эксплуатировать какой?либо одной организации. Ее разделение на фирмы, ответственные за отдельные районы города, могло бы привести только к возникновению локальных монополий. Если же противостояние монополии выразилось бы в создании параллельных систем водоснабжения, принадлежащих различным фирмам, то имел бы место неоправданный рост издержек.

Технический прогресс в ряде случаев создает предпосылки преодоления естественной монополии, как это имело место, например, в сфере телефонной связи (важную роль в данном случае сыграло, в частности, появление сотовых телефонов и интернет?телефонии).

Подчас удается открыть дорогу конкуренции за счет организационных инноваций. Так, во многих странах железнодорожные компании конкурируют между собой, используя свой подвижной состав на одних и тех же путях на основе общего расписания. Однако ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ остается распространенным экономическим феноменом.

При наличии и этого и других провалов рынка существует только одна альтернатива: либо смириться с потерями эффективности, либо принудительно исключить некоторые из вариантов аллокации ресурсов, достижимых на основе добровольного взаимодействия и потенциально привлекательных для его участников.

В самом деле, именно потому, что принуждение — единственная альтернатива добровольности, его применение — единственная альтернатива свободному действию рыночных сил. Если исключить незаконное хаотичное принуждение со стороны частных лиц, то, по сути, на все аспекты экономической жизни проецируется выбор: либо «невидимая рука рынка», либо «видимая рука государства».

На практике выбор не прост, даже когда имеется существенный провал рынка. Ведь нет гарантии, что «видимая рука» способна действовать лучше «невидимой». Однако чтобы пояснить, как преодолеваются провалы рынка, имеет смысл временно оставить в стороне потери, к которым способны привести вмешательства государства.

Имея дело с монополизированными рынками, в том числе с естественными монополиями, государство обычно прибегает к регулятивным мерам, в частности к регулированию цен, иными словами, к принудительному исключению не устраивающих его вариантов рыночного равновесия. Наряду с этим возможна принудительная корректировка условий доступа на рынок. В сущности, именно она имеет место при законодательном запрете монополизации.

Корректировка может выражаться не только в искусственном расширении доступа (например, за счет предотвращения ситуативной монополии), но и в его ограничении. Последнее имеет место, когда в сфере, которая в силу технических особенностей носит характер естественной монополии, воспрещается деятельность организаций, ориентирующихся на получение прибыли. Чаще всего при этом государственные или муниципальные органы сами непосредственно монополизируют соответствующие виды деятельности, например оказание коммунальных услуг и эксплуатацию коммуникационных сетей.

Таким образом, реакцией на естественную монополию становится участие государства в производстве. В ряде случаев естественные монополии передаются негосударственным некоммерческим организациям (обычно в сочетании с регулированием цен).

Вместе с тем встречаются случаи, когда государство целенаправленно способствует установлению монополии. Речь идет о наделении отдельных лиц или организаций исключительными правами в сфере производства определенных товаров или услуг. Обладание такого рода исключительным правом обусловливает легальную монополию.

ПРИМЕР.

Примером служит монополия, достигаемая за счет патентования изобретений. Тем, кто не обладает правом, оформленным законным образом, государство закрывает доступ к производству запатентованного продукта. Объектами легальной монополии могут быть также экспорт, импорт, продажа каких?либо товаров на внутреннем рынке, например винная монополия, и др.

Установление ЛЕГАЛЬНОЙ МОНОПОЛИИ оправдывается поиском своего рода «меньшего из зол». Всякая монополия, при прочих равных условиях, нежелательна. Однако если речь идет о патентовании изобретений, она может быть необходима, чтобы обеспечить стимулы для инновационной деятельности. Патент позволяет извлекать выгоды из изобретения, и именно эти выгоды оправдывают затраты сил и средств на научно?исследовательские и опытно?конструкторские работы. Вместе с тем, поскольку никакая монополия не безобидна, политика государства, как правило, предусматривает ликвидацию исключительных прав патентовладельцев по прошествии некоторого времени. Это позволяет постепенно открывать доступ к нововведениям. Например, российским законодательством установлен срок действия патентов на изобретения в 20 лет, а на полезные модели – 10 лет.

КАК ПРОЯВЛЯЕТСЯ АСИММЕТРИЯ ИНФОРМАЦИИ?

Классические примеры асимметрии информации дает сфера здравоохранения. Пациент, обращаясь к врачу, вынужден полагаться на него в постановке диагноза и выборе методов лечения. Иными словами, потребитель услуги не имеет возможности контролировать производителя. Если бы производители руководствовались только принципом личной выгоды и в той или иной мере не несли ответственности за неадекватное лечение (а законная ответственность может быть гарантирована главным образом с помощью и при посредстве государства), широкое распространение получили бы наиболее дорогие и не всегда наиболее эффективные варианты медицинской помощи.

Асимметрия информации дает о себе знать и во многих других областях экономической деятельности. Обратимся, например, к сфере образования и предположим, что она состоит исключительно из конкурирующих предприятий, борющихся за максимизацию прибыли. В этой сфере, как и в ряде других отраслей услуг, потребитель вынужден выбирать производителя прежде, чем реальная услуга будет оказана. Точная оценка услуг, которые еще не оказаны, разумеется, не представляется возможной. Оценка строится на основе предположений, базирующихся на прежнем опыте.

Проблема информационной асимметрии до некоторой степени решается на основе учета репутации. Однако в наиболее сложных ситуациях и жизненно важных обстоятельствах полезным оказывается вмешательство государства. Оно может приобретать различные формы. Одна из форм — лицензирование как обязательное условие занятия тем или иным видом деятельности. Для получения лицензии обычно требуется документальное подтверждение профессиональных навыков, наличия необходимых ресурсов, а в ряде случаев и выполнение других условий. В предельном случае государство выбирает одного наиболее надежного, с точки зрения государственных органов, участника рынка. В результате возникает легальная монополия со свойственными ей рисками невысокой эффективности, которые, однако, в конкретной ситуации могут оказаться менее значимыми, чем риски, обусловленные информационной асимметрией.

Возможно также прямое участие государства в производстве продукции и оказании услуг, с которыми связана существенная информационная асимметрия. Наряду с этим государство нередко становится собственником естественных монополий. Предполагается, что государственные органы, в отличие от частных собственников, склонны действовать в интересах потребителей, пренебрегая выгодами, которые могли бы получить, эксплуатируя провалы рынка.

В каждом конкретном случае эффективность национализации, разумеется, зависит от того, насколько данное предположение оправдывается на практике.

Наконец, в ряде случаев действенными инструментами, позволяющими блокировать последствия информационной асимметрии, являются разнообразные виды государственного контроля за производством и сбытом таких товаров и услуг.

Не только асимметричное распределение, но и недостаток информации у всех потенциальных участников сделок порождает неэффективность. Отсутствие достаточной информации может блокировать взаимодействие, результатом чего становится неполнота рынков, которая наиболее наглядно проявляется в финансовой сфере. В самом деле, идеальная модель функционирования рыночной экономики предполагает, что существуют рынки для всего, что имеет экономическую ценность. В частности, максимально эффективное функционирование рынка капитала теоретически возможно при наличии рынков всех будущих благ и страхования от всех видов риска. На практике действительно функционируют фьючерсные рынки, но на них обращаются лишь отдельные товары и ценные бумаги, причем сроки, на которые заключаются сделки, ограничены. Эти рынки отнюдь не являются всеохватывающими и совершенными, поскольку долгосрочные изменения не поддаются надежному прогнозированию.

Государство не в состоянии полностью преодолеть общий недостаток информации. Однако оно способно распределять риски между гражданами в такой степени, которая недоступна частным инвесторам. Это достигается, например, когда средства, принудительно собранные в форме налогов, используются для страхования вкладов или финансирования крупных сверхдолгосрочных проектов. Перспективы успеха подобных проектов зачастую недостаточно ясны, чтобы реализовывать их исключительно на базе частной инициативы.

Однако проект может иметь критическое значение для желательных структурных сдвигов в экономике. Финансирование (или софинансирование) проекта со стороны государства, разумеется, не гарантирует его успешности; экономический смысл этой меры — принудительно расширить круг инвесторов, сделав множество налогоплательщиков причастными как к потенциальным выгодам, так и к рискам потерь.

При наличии внешних эффектов (экстерналий) часть выгод или издержек, связанных с конкретным видом деятельности или фактором производства, достается посторонним лицам. Внешние эффекты возникают, когда на значение функции полезности индивида или производственной функции предприятия непосредственно влияет производственное или потребительское поведение других лиц или организаций.

При отрицательных экстерналиях индивид или фирма перекладывает на других часть издержек. Наиболее очевидный пример — загрязнение природной среды предприятиями и транспортными средствами, что представляет собой внешние издержки, поскольку снижает благосостояние окружающих. Если имеет место отрицательный внешний эффект, порождающее его производство товаров или услуг осуществляется, при прочих равных условиях, в объемах, превышающих оптимальный уровень.

При положительных экстерналиях посторонние лица бесплатно получают некоторые выгоды. Например, если человеку сделана профилактическая прививка от инфекционного заболевания, вероятность заболеть снижается не только для него лично, но и для тех, с кем он контактирует. Производство чистых общественных благ — это, по сути, предельный случай деятельности, генерирующей позитивные экстерналии. Если бы сферы, в которых складываются позитивные экстерналии, развивались исключительно под влиянием рынка, имело бы место недопроизводство соответствующих товаров и услуг по сравнению с оптимальным уровнем.

Известно, что неэффективность, порождаемая экстерналиями, могла бы, в принципе, преодолеваться на основе добровольных соглашений между заинтересованными сторонами. Однако для этого требуется предельно четкая спецификация прав собственности и отсутствие трансакционных издержек по соответствующим сделкам. Поскольку в действительности трансакционные издержки зачастую очень высоки, рынки, способные обеспечивать интернализацию внешних эффектов, формируются довольно редко. Собственно говоря, само наличие внешнего эффекта свидетельствует об отсутствии подобного рынка.

Альтернативой рынку, как и в других случаях, выступают действия государства. В данном случае их назначение состоит в том, чтобы обеспечить интернализацию внешних эффектов, то есть вменить соответствующие издержки и выгоды тем субъектам, которые их породили.

Естественно, государство способно добиваться этого только с использованием присущего ему права принуждения. Закон может запрещать загрязнение окружающей среды, предусматривая штрафы и иные наказания для загрязнителей, либо вводить специальные налоги, за счет которых преодолеваются последствия загрязнения.

КАКИЕ БЛАГА НАЗЫВАЮТСЯ СОЦИАЛЬНО-ЗНАЧИМЫМИ?

Те экономические блага, производство и потребление которых порождает наиболее значительные внешние эффекты, принято называть благами, обладающими особыми достоинствами, или социально значимыми благами. Таковы многие блага (услуги), создаваемые в сферах образования, культуры, здравоохранения. Поскольку положительное воздействие благ, обладающих особыми достоинствами, рассредоточивается среди членов общества, может быть оправданной общественная (государственная) поддержка производства таких благ, в частности, путем субсидирования потребления или предоставления налоговых льгот производителям.

Итак, когда речь идет о внешних эффектах, для преодоления провалов рынка широко используются не только регулятивные меры (например, запреты на загрязнение), но и меры финансовые, стимулирующие. Однако характер последних определяется особенностями государственных финансов, формируемых по большей части за счет налогов, то есть установленных законом обязательных платежей.

Существенные провалы рынка возникают в связи с созданием общественных благ. Производство чистых общественных благ чаще всего обеспечивается государственным финансированием, которое во многих случаях сочетается с участием государства в производстве. Меры, нацеленные на предотвращение негативных последствий провалов рынка, нередко принимают форму административных барьеров. Речь идет о таких требованиях, которые затрудняют вход на отдельные рынки и увеличивают издержки совершения сделок.

Типичны, в частности, барьеры, призванные обеспечивать безопасность потребителей продукции или участников ее производства. Однако снижение рисков невозможно без издержек, и зачастую не все издержки удается заранее предвидеть. Кроме того, принудительное сужение поля возможностей ради уменьшения рисков нередко препятствует инновациям. Соответственно, то, что административный барьер небесполезен, — еще не основание его воздвигать или сохранять. Необходимо, как и всегда, когда речь идет о корректирующих воздействиях государства на рынок, сравнивать приобретения и потери. Однако если с созданием административного барьера связаны интересы государственного органа (например, заинтересованность в увеличении численности сотрудников, которые будут следить за соблюдением ограничений, не говоря уже об интересах коррупционного характера), этот непредвзятый поиск баланса затруднен.

Данный пример позволяет пояснить, какова типичная проблематика экономики общественного сектора в ее практических приложениях. Это оптимизация действий государства в условиях, когда можно найти убедительно звучащие аргументы в пользу разных по масштабам и формам вариантов его вмешательства. Чтобы решение не оказалось чрезмерно зависимым от интуитивных, подчас пристрастных суждений, необходимо моделировать последствия принятия каждого из вариантов. Кроме того, на этом примере удается уловить, что вмешательство государства не всегда ведет к Парето?улучшениям.

Экономика общественного сектора имеет дело по большей части с ситуациями, далекими от идеала. Если, приступая к изучению микроэкономики, студент входит в мир, который сначала выглядит гармоничным, лишь постепенно усложняясь и обнаруживая несовершенства, то экономика общественного сектора начинается с вопроса:

КАК ДЕЙСТВОВАТЬ В НЕСОВЕРШЕННОМ МИРЕ?

И прежде чем предлагать развернутый ответ на этот вопрос, необходимо констатировать: любое действие государства подобно лекарству, которое необходимо рассматривать не только на предмет того, лечит ли оно диагностированную болезнь, но и на предмет возможных побочных последствий лечения. Если болезнь тяжела, приходится мириться с побочными последствиями, в других случаях лучше переносить болезнь, обходясь без лекарства.

Данный тезис принципиально важен потому, что рынок, полностью свободный от провалов, — скорее абстракция, полезная для развития теории и, особенно, для обучения, чем нечто часто встречающееся на практике. В самом деле, если, например, абсолютная монополизация рынка — относительно редкий феномен, то некоторая способность отдельных участников рынка влиять на цены (пусть временно и не очень значительно) — довольно распространенное явление.

Равным образом, хотя ярко выраженные экстерналии встречаются отнюдь не повсеместно, но и абсолютное отсутствие внешних эффектов — скорее исключение, чем правило. То же можно сказать об абсолютно симметричной информированности покупателей и продавцов.

Подходу, в соответствии с которым государству следует принудительно «исправлять» каждый провал рынка, соответствовало бы почти полное исчезновение того пространства, в котором относительно свободно действуют рыночные силы. Единственная возможность последовательно реализовать данный подход — это построение планового хозяйства. Однако попытки такого рода, предпринимавшиеся главным образом в середине ХХ века, показали, что плановое хозяйство существенно уступает в эффективности рыночному при всем несовершенстве последнего.

Итак, приступая к изучению экономики общественного сектора, исключительно важно усвоить одну из ключевых особенностей того, что в целом характерно для экономического образа мышления. Ему не очень свойственна постановка вопроса «что такое хорошо и что такое плохо». Гораздо привычнее для экономиста ставить и решать вопросы типа «насколько выше (или ниже) выгоды варианта А, по сравнению с выгодами варианта В», причем такого рода вопрос, как правило, рассматривается вместе с вопросом «насколько велики издержки перехода от А к В или наоборот». При этом ни один из доступных вариантов, как правило, не является идеальным. Тема провалов рынка позволяет подчеркнуть эту особенность, но иметь в виду ее необходимо и при изучении всех последующих тем.

РАЗДЕЛ 3. ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА.

ОРГАНИЗАЦИЯ С УНИВЕРСАЛЬНЫМ ЧЛЕНСТВОМ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР.

Государственное вмешательство в ход экономической жизни, направляемой рынком, предполагает использование ресурсов. В конечном счете, главный инструмент, находящийся в распоряжении государства, — это узаконенная власть, прежде всего способность устанавливать, охранять и изменять права собственности. Вместе с тем, действия государства не сводятся к непосредственному применению властных полномочий, хотя на нем основываются. Если, например, государство, стремясь оградить потребителей от последствий естественной монополии или информационной асимметрии, берется за оказание услуг коммунального хозяйства или здравоохранения, ему нужно создавать или национализировать необходимые для этого организации, располагающие трудовыми, материальными и финансовыми ресурсами. Даже принуждение, как таковое, невозможно, если государство не затрачивает для его осуществления ресурсы, организуя этот процесс через свои специализированные звенья, в частности, правоохранительные органы. Более того, само государство может и должно рассматриваться экономистами не в качестве внешнего для рыночной экономики субъекта, который лишь оказывает на нее влияние, а в качестве организации, непосредственно интегрированной в экономику, хотя и имеющей немалые особенности.

В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ СПЕЦИФИКА ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА?

Именно взгляд на государство не просто как на силу, влияющую на экономические процессы, а как на организацию, функционирование которой само подлежит описанию на языке этих процессов, составляет специфику экономики общественного сектора, по сравнению с другими разделами экономической науки. В отличие от них экономика общественного сектора помещает государство в общий ряд участников экономической жизни и ставит применительно к нему вопросы, привычные в отношении обычных фирм. Обозначим некоторые из таких вопросов.

Какими активами располагает эта организация, каковы ее доходы и расходы, от чего зависят те и другие, насколько эффективно формируются и расходуются все виды ресурсов?

Как строится разделение труда в организации, оптимальна ли ее внутренняя структура?

Чьим интересам соответствует экономическое поведение данной организации, есть ли в ней свои «мажоритарии» и «миноритарии», рационально ли организовано «корпоративное управление»?

Как организация ведет себя в качестве работодателя, покупателя материальных ресурсов, продавца продукции (например, платных услуг), а также в качестве кредитора и заемщика?

При ответе на каждый из подобных вопросов обнаруживается, с одной стороны, существенная специфика государства, по сравнению с обычной фирмой, а с другой — их немалая общность.

В силу первого обстоятельства экономика общественного сектора — самостоятельная и весьма содержательная область экономических знаний, в силу второго она тесно связана с другими их областями, в том числе использует общие методы, а зачастую и схожие модели.

В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ КЛЮЧЕВОЕ СВОЙСТВО ГОСУДАРСТВА КАК ОРГАНИЗАЦИИ?

КЛЮЧЕВОЕ СВОЙСТВО ГОСУДАРСТВА КАК ОРГАНИЗАЦИИ СОСТАВЛЯЕТ УНИВЕРСАЛЬНОЕ ЧЛЕНСТВО. С экономической точки зрения, смысл членства в любой организации составляет обмен обязательствами между нею и присоединяющимися к ней лицами. Взаимные обязательства могут касаться специфики участия в организации именно данного члена (пример — контракт между фирмой и топ?менеджером, предусматривающий уникальный набор функций и уникальный размер оплаты); однако такое бывает не всегда. В то же время, почти независимо от меры индивидуализации обязательств, предполагается нечто общее для всех членов данной организации: она предоставляет своим членам некие коллективные блага, а они выполняют нормы, принятые в данной организации. Например, все, кто работают в фирме, пользуются ее инфраструктурой и подчиняются правилам внутреннего распорядка, а все члены профсоюза располагают правом на защиту с его стороны и уплачивают членские взносы. В обычную организацию вступают, если обмен обязательствами выгоден потенциальному участнику. Добровольность присоединения к организации, как правило, сочетается с правом участника прекратить выполнение своих обязательств, если организация не выполняет свои. Более того, участник чаще всего волен без особых потерь для себя покинуть организацию. Именно поэтому большинство организаций не способны принуждать своих членов к действиям, которые им невыгодны.

Государство в качестве организации также несет обязательства как перед своими полноправными членами, то есть собственными гражданами, так и перед находящимися на его территории иностранцами и лицами без гражданства. Все они оказываются участниками данной организации, что обозначается словами «универсальное членство».

Обязательства государства касаются предусмотренного законом предоставления разнообразных общественных благ, например, обеспечения правопорядка, санитарного благополучия и т.д. Со своей стороны, все, кто находятся на территории государства, обязаны выполнять его «правила внутреннего распорядка», то есть нормы законов.

В силу универсального членства принятие обязательств, как правило, не является добровольным обменом. Наиболее типично пожизненное «вступление» в организацию в момент рождения. Избавиться от обязательств перед государством можно ценой эмиграции. Однако она, как правило, связана с потерей привычных условий жизни и высокими экономическими и психологическими издержками адаптации к новым обстоятельствам. К тому же, покинув страну, человек оказывается в юрисдикции другого государства. Лишь в тех относительно не частых случаях, когда гражданину реально доступен комфортный выбор из нескольких юрисдикций, уместно говорить о добровольном обмене обязательствами между ним и государством. И именно в этих нечастых случаях способность государства к принуждению экономически ограничена. Так, для крупного бизнесмена, имеющего деловые интересы по всему миру, резкое повышение налогов в одной из стран может стать поводом для переноса штаб?квартиры и места жительства. Однако большинство граждан вынуждены принимать свои налоговые обязательства как данность.

ЧЕМ ЕЩЕ ВЫДЕЛЯЕТСЯ ГОСУДАРСТВО СРЕДИ ПРИСУТСТВУЮЩИХ В ЭКОНОМИКЕ ОРГАНИЗАЦИЙ?

ИЗ ОБЩЕГО РЯДА ПРИСУТСТВУЮЩИХ В ЭКОНОМИКЕ ОРГАНИЗАЦИЙ ГОСУДАРСТВО ВЫДЕЛЯЕТСЯ НЕ ТОЛЬКО УНИВЕРСАЛЬНЫМ ЧЛЕНСТВОМ, НО И СВЯЗАННЫМ С НИМ ШИРОКИМ РАЗНООБРАЗИЕМ ФУНКЦИЙ. Это в свою очередь предопределяет исключительно сложную внутреннюю структуру данной организации. В ней множество специализированных подразделений, среди которых есть те, которые участвуют в определении целей, достигаемых с помощью легитимного принуждения (пример — федеральные министерства), и те, которые принуждение осуществляют (пример — отделения полиции или налоговые инспекции), а также те, которые, напрямую не участвуя в принуждении, вносят вклад в выполнение обязательств организации перед ее членами (пример — образовательные или медицинские учреждения). Не только юридически, но и экономически подобные подразделения представляют собой самостоятельные организации, поскольку располагают обособленными ресурсами и действуют в интересах, далеко не всегда полностью сводящихся к общим интересам государства.

Соответственно, экономический взгляд на государство не только не ограничивается его восприятием в качестве силы, как бы извне воздействующей на индивидов и фирмы, но и не исчерпывается представлением о нем как единой организации. Необходимо изучать структурные соотношения внутри данной организации и взаимоотношения ее подразделений (государственных органов, учреждений и предприятий) между собой и с частными фирмами. Эти взаимоотношения с неизбежностью отражают специфику государства, а потому отличаются от собственно рыночных.

В большинстве государств как право на законное принуждение, так и обязательства перед гражданами не полностью сосредоточены в руках центральной власти, а в той или иной степени распределены между властями разного уровня. В России уровни представлены федеральными органами власти, органами власти регионов (субъектов федерации) и органами местного самоуправления. Экономические аспекты разграничения их полномочий и складывающихся между ними отношений — один из наиболее существенных компонентов проблематики государства как объекта экономических исследований.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Однако такие органы, как и любые другие структуры, существующие на территории страны, например, частные фирмы, функционируют в рамках, устанавливаемых единой организацией с универсальным членством, а именно государством. Полномочия структур, охватываемых этой организацией, не одинаково определяются законодательством разных стран. Так, в федеративных государствах, включая Россию, законное право принуждения распределено и реализуется более децентрализовано, чем в унитарных.

Необходимо составить общую, пусть и несколько абстрактную, картину функционирования специфического субъекта рыночной экономики, наделенного правом принуждать другие ее субъекты к модификации их экономического поведения. Поэтому мы будет говорить о государстве как единой организации, без учета ее внутреннего членения, в том числе без оговорок, касающихся особенностей местного самоуправления.

Органы власти разных уровней и создаваемые ими организации, например, учебные заведения, медицинские учреждения и т.п., затрачивают ресурсы для получения экономически значимых результатов и фактически обмениваются выгодами как друг с другом, так и со структурами частного сектора.

ЧТО ОЗНАЧАЕТ ТЕРМИН «ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ»?

Таким образом, рыночная экономика не просто испытывает воздействия легитимной власти, но и включает в свой состав немалое число организаций, непосредственно эту власть реализующих или связанных с нею более тесно, чем частные фирмы. Совокупность таких организаций называется общественным (государственным) сектором экономики. Вместе с тем, термин «общественный сектор» используется и в несколько ином смысле, обозначая совокупность трудовых, материальных, информационных, финансовых и иных ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государственных и муниципальных органов, а также принадлежащих им предприятий и учреждений.

Аналогично, говоря о частном секторе экономики, подразумевают либо совокупность фирм как организаций, либо совокупность ресурсов, этим фирмам принадлежащих и в них задействованных.

 ТРИ СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ.

Начиная изучать фундаментальные особенности общественного сектора, целесообразно сопоставить логику экономического поведения его организаций с логикой функционирования других секторов рыночной экономики. В самом деле, в ней действуют даже не два, а три сектора:

- частный (частнопредпринимательский),

- общественный и

- так называемый третий сектор, к которому относятся негосударственные некоммерческие организации.

Самый крупный из них — частный, организации которого действуют в логике приумножения собственности, иными словами, контроля над ресурсами. Организация данного сектора (фирма) находится в зоне контроля (собственности) частного лица или группы лиц и функционирует, в конечном счете, ради того, чтобы как можно больше распространять эту зону контроля. В зависимости от выбора собственников приоритет может придаваться ресурсам в виде финансовых потоков (этому соответствуют стратегии максимизации прибыли или оборота) либо ресурсам в виде активов (тогда фирма ориентируется на рост капитализации). Встречаются и иные стратегии, но, как бы то ни было, успех в частном секторе измеряется в терминах ресурсов и имеет, как правило, универсальное денежное выражение.

В общественном секторе расширение зоны контроля, как таковое, не принципиально: государство в любом случае в некоторой степени контролирует все, что находится на его территории. Пользуясь законным правом принуждения, оно даже, в некотором смысле, соучаствует в собственности граждан и организаций других секторов. Например, оно ограничивает варианты использования имущества и посредством налогообложения участвует в доходах фирмы, как бы входя в число ее совладельцев.

Действия организаций общественного сектора оцениваются, вообще говоря, не по доходам, капитализации и т.п., а по тому, насколько эффективно они реализуют конкретные обязательства государства и волю носителей государственной власти. Например, если учебное заведение функционирует в логике частнопредпринимательской фирмы, оно расширяет прием в тех границах, в каких достижимо оптимальное соотношение дохода и издержек. Если же школа относится к общественному сектору и выполняет установленное законом обязательство обеспечить всеобщее образование детей в данном населенном пункте, она осуществляет прием в совершенно иной логике.

Другой вопрос, что подобные организации нуждаются в балансировке расходов и поступающих средств, основным источником которых служит, как правило, государственный или муниципальный бюджет. Однако соотношение затрачиваемых и поступающих ресурсов в общественном секторе — скорее ограничение, в рамках которого действует организация, а не ее целевой ориентир, как это имеет место в частнопредпринимательском секторе.

В данном отношении третий сектор схож с общественным. Это можно пояснить на примере конфессиональных учебных заведений. Во многих странах государственные и муниципальные органы не вправе создавать школы, в которых учебный и воспитательный процесс связан с конкретным вероисповеданием. Однако такие школы нередко создаются и финансируются религиозными общинами или даже частными лицами. Подобные образовательные учреждения не принадлежат к общественному сектору, но действуют не в интересах приумножения собственности своих создателей, а ради реализации некой конкретной миссии, которой эти создатели привержены.

В ЧЕМ СОСТОЯТ ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ТРЕТЬГО СЕКТОРА?

Очевидно отличие логики, в которой строится экономическое поведение негосударственной некоммерческой организации, от стратегий частнопредпринимательских фирм. Вместе с тем, эта логика не вполне совпадает и с той, которая характерна для общественного сектора.

Заметны, прежде всего, три взаимосвязанных отличия.

1. Во?первых, цели (миссии) организаций третьего сектора определяются частными лицами, не требуя легитимации посредством политического процесса, поэтому они, вообще говоря, более разнообразны и вариабельны.

2. Во?вторых, третий сектор зачастую действует более селективно, чем общественный. Так, если вернуться к приведенному примеру, законодательство может предоставлять конфессиональной школе право отказать в приеме детям иного вероисповедания, тогда как применительно к государственным учебным заведениям это означало бы недопустимую дискриминацию.

3. В?третьих, ресурсным ограничениям негосударственных организаций в целом свойственна большая жесткость. Ведь частные лица могут рассчитывать лишь на те средства, которые имеются у них самих либо могут быть собраны, например, в виде добровольных пожертвований. Государству же относительно легче допускать дефицит, покрывая его, в том числе, за счет изменений в налогообложении.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ.

Общественный сектор составляют те организации и ресурсы, функционирование и использование которых не просто находится под контролем и регулирующим воздействием государства (те или иные его воздействия испытывает вся экономика), а прямо и непосредственно государством определяются. По отношению к этим организациям и ресурсам государство играет роль собственника. Однако, когда речь идет о государстве, границы его собственности не всегда очевидны. Дело в том, что сами права собственности многообразны.

Например, акционеры корпорации с полным основанием рассматривают себя в качестве ее владельцев, но при этом никто из них в отдельности не вправе продать или уничтожить какой?либо из принадлежащих корпорации станков, даже если стоимость акций, принадлежащих данному владельцу, значительно превышает стоимость станка. Учредители некоммерческой организации не располагают правом распределять между собой доходы от ее деятельности, тогда как для совладельцев акционерного общества это право имеет принципиальное значение. Владелец земли или водоема может оказаться в конфликте с законом, если станет использовать свой объект собственности, не сообразуясь с экологическими требованиями.

При анализе прав собственности экономисты обычно опираются на классификацию, которую на рубеже 1950—1960?х годах предложил британский правовед А. Оноре. Он показал необходимость различать 11 самостоятельных, не поглощающих друг друга правомочий.

Первое из них — право владения, т.е. узаконенная возможность физического контроля над объектами собственности.

Второе — право непосредственного использования полезных свойств данных объектов.

Третье — право на управление, подразумевающее возможность принимать решения о том, кто и на каких условиях может получать доступ к этим объектам.

Четвертым является право на доход от собственности.

Пятым — право на капитальную стоимость объекта, т.е. на его отчуждение, потребление или уничтожение.

А. Оноре выделял также права, связанные с защитой собственности, ее бессрочностью, возможностью передачи по наследству, долгами и их уплатой, а также с отношениями, возникающими в связи с ущербом, который может быть нанесен другим людям в ходе реализации правомочий, либо в связи с прекращением каких?либо из правомочий.

Принципиальное значение имеет исключительный характер прав собственности. Обладание некоторыми правомочиями не просто определяет возможности собственника, но и отличает его от всех, кто собственниками не являются. Например, безнаказанно уничтожить объект может только тот, кто обладает правом на его капитальную стоимость. Собственность всегда предполагает некоторые ограничения для тех, кто не относится к числу носителей данного конкретного правомочия по отношению к данному конкретному объекту.

Исключительный характер присущ государственной собственности не менее, чем всякой иной. Безусловно, государство осуществляет правомочия собственника лишь от имени граждан. Однако ни один гражданин без специального на то разрешения не может, например, использовать по своему усмотрению имущество государственного учреждения. Правомочия государства реализуют его законные представители, а именно должностные лица. Участие в осуществлении этих правомочий, собственно, и определяет статус и функции должностного лица в системе государственного и муниципального управления.

Принадлежащие государству права собственника не абсолютны, поскольку не могут использоваться в ущерб законным интересам граждан.  Предприятие может не находиться в собственности государства, но быть в некотором смысле вовлечено в общественный сектор, например, государственными заказами. Допустим, акционерное общество имеет шанс получить выгодный заказ на производство секретных вооружений. Тогда его акционеры ради успешной реализации своего права на доход могут отказаться, например, от права посещать принадлежащее им предприятие, вполне свободно формировать кадровую политику и т.д. Ограничение целого ряда прав в данном случае «покупается» в обмен на право участвовать в использовании государственных финансовых средств. Происхождение и масштаб этих средств лишь отчасти связаны с участием организаций общественного сектора в производстве товаров и услуг, реализуемых на рынке. Как отмечалось выше, рыночные стратегии таких организаций во многом не схожи со стратегиями частных фирм. Например, осуществляя производство в условиях естественной монополии, государство, как правило, продает эту продукцию по ценам, существенно более низким, чем те, которые установил бы в аналогичных условиях предприниматель?монополист. В ряде случаев государственные организации даже назначают цены, не покрывающие издержек. Нередко это обусловлено стремлением стимулировать потребление благ, обладающих особыми достоинствами (например, когда речь идет о посещении музеев). Субсидирование продаж может иметь и иные цели, в частности, обеспечение доступности некоторых значимых благ для лиц с низкими доходами. В подобной ситуации убыточность оправдывается перераспределительными приоритетами, что, вообще говоря, предполагает избирательное, адресное предоставление льгот. Однако, как бы то ни было, государству необходимы средства для финансирования субсидий.

В еще большей степени потребность в средствах определяется тем, что многие виды экономической активности государства вообще не направлены на производство продукции, которую можно было бы реализовать на рынке. Это касается, прежде всего, социальных программ, например заботы об одиноких инвалидах, и создания чистых общественных благ, например в сфере обороны и обеспечения безопасности.

В силу непригодности результатов для рыночной реализации подобные виды деятельности непривлекательны для частного сектора. В то же время способность государства взять на себя выполнение соответствующих функций непосредственно связана с правом принуждения, а именно принуждения к участию в формировании общественных (государственных) финансов.

ЧТО ЯВЛЯЕТСЯ ОСНОВНЫМ ИСТОЧНИКОМ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА?

ОСНОВНЫМ ИСТОЧНИКОМ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА СЛУЖИТ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ. ГОСУДАРСТВО ОБЯЗЫВАЕТ ЛИЦ, НА КОТОРЫХ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ ЕГО ЮРИСДИКЦИЯ, УЧАСТВОВАТЬ В ФИНАНСИРОВАНИИ ЕГО РАСХОДОВ. МОБИЛИЗУЯ РЕСУРСЫ, ГОСУДАРСТВО ЗАТЕМ ИХ ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННО ИСПОЛЬЗУЕТ В КАЧЕСТВЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ.

Сбор налогов и расходование собранных средств — не менее органичный аспект функционирования общественного сектора, чем деятельность его организаций по производству и рыночной реализации товаров и услуг. По масштабам же первый аспект зачастую является преобладающим. К нему столь же, как к производственному аспекту, относятся задачи обеспечения эффективности и справедливости. Очевидно, что налогообложение и программы расходов могут строиться как более, так и менее рационально, и экономическая наука призвана содействовать поиску оптимальных решений. Более того, деятельность организаций общественного сектора, рассматриваемая в определенном ракурсе, — также составная часть процессов формирования и расходования государственных финансов.

Формирование и использование государственных финансов существенным образом модифицирует правомочия собственников. Это наиболее очевидно, когда речь идет о налогах. Так, если часть прибыли акционерного общества изымается в виде налога, то это означает, с одной стороны, ограничение права владельцев на доход, а с другой — наделение государства (а в его лице граждан, не входящих в число акционеров) правом на часть дохода. Взимание налога на наследство фактически превращает государство в одного из наследников. Перечень подобных примеров можно было бы продолжить. Следовательно, анализ процессов, протекающих в сфере общественных (государственных) финансов, способен иногда лучше прояснить фактические границы экономически значимых правомочий и последствия их использования, чем это позволяет простая констатация принадлежности тех или иных объектов частным лицам либо государству. В целом, обобщающую картину состояния общественного сектора можно получить, сосредоточившись скорее на государственных финансах, чем на организациях, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Это, разумеется, не означает, что общественный сектор полностью тождествен своей финансовой составляющей, но побуждает уделять этой составляющей приоритетное внимание в экономических исследованиях сектора.

КАКИЕ ФУНКЦИИ ПРИЗВАНЫ ВЫПОЛНЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ?

Государственные финансы призваны выполнять три самостоятельные функции:

- аллокационную,

- распределительную (дистрибутивную) и

- стабилизационную.

В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ АЛЛОКАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ?

Аллокационная функция состоит в том, чтобы корректировать аллокацию ресурсов экономики (т.е. направления и цели их использования), если она недостаточно эффективна в силу изъянов рынка. Аллокационная функция выполняется, например, когда государство с помощью налогов ограничивает производство товаров с негативными экстерналиями или с помощью субсидий способствует производству благ, обладающих особыми достоинствами. При посредстве государственных финансов осуществляется аллокация ресурсов для производства большей части общественных благ.

В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ?

Распределительная функция заключается в осуществлении перераспределения средств между группами населения. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным.

При осуществлении каждой из рассматриваемых функций государство так или иначе меняет направленность и масштабы финансовых потоков, порождаемых и регулируемых рынком. Но если аллокационная функция касается скорее потоков между отраслями и организациями, формирующими и использующими доходы, то распределительная (дистрибутивная) — потоков между индивидами. Так, финансирование организаций фундаментальной науки за счет налогообложения банков может служить примером реализации первой из функций, а финансирование нужд инвалидов за счет трудоспособной части населения — примером осуществления второй. Взаимосвязь и взаимное влияние функций очевидно. Например, от увеличения финансирования науки выигрывают те, кто в ней работают, а повышение детских пособий может, при прочих равных условиях, приводить к росту спроса на услуги детских садов. Однако специфика каждой из функций связана с целями, ради которых они выполняются. Как будет показано далее, это нередко порождает сложные практические коллизии.

В ЧЕМ ЗАКЛЮЧАЕТСЯ СТАБИЛИЗАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ?

Стабилизационная функция общественных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие. Последнее, как известно, существенно зависит от характера и размера налогов, общественных расходов, государственного долга и способов его финансирования. На деле стабилизационные меры неизбежно влекут аллокационные и перераспределительные последствия и наоборот. Однако разграничение функций необходимо, чтобы четко определять и анализировать конкретные цели, которые могут достигаться на основе развития общественного сектора и различных вариантов использования его ресурсов.

КАКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРЕДШЕСТВОВАЛИ ЭКОНОМИКЕ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА?

Экономические функции государства интересовали исследователей, по крайней мере, со времен меркантилистов. Роль государства в воспроизводственном процессе подчеркивалась физиократами.

Адам Смит выделял три задачи, которые, по его мнению, призвано решать государство.

Во?первых, это защита от внешней угрозы, покушений со стороны зарубежных государств.

Во?вторых, это охрана законных прав индивидов от посягательств со стороны других членов общества.

В?третьих, А. Смит указывал, что существуют такие блага, частные вложения в производство которых не способны окупаться, и поэтому производство таких благ должно брать на себя государство. Впрочем, А. Смит не пытался специально исследовать свойства таких благ и ограничивался в данном случае несколькими примерами.

Немецкие современники физиократов и А. Смита, камералисты, рассматривали государственное хозяйство в качестве главного предмета изучения. Они заложили характерную для Германии традицию, в соответствии с которой экономическая деятельность государства заслуживает не меньшего внимания, чем частнопредпринимательская активность. Эта традиция была впоследствии развита в рамках исторической школы.

Д. Рикардо много занимался проблемами налогообложения.

У Дж. С. Милля можно обнаружить попытку изучения того, что впоследствии получило название провалов рынка. Объясняя причины, по которым свободное действие рыночных сил не всегда приводит к желательным результатам, он указывал в основном на недостаток информации.

А. Маршалл исследовал некоторые варианты перемещения налогового бремени (сама возможность смещения бремени налога на лиц, формально им не обложенных, была подмечена намного ранее; на нее обращал внимание, в частности, Д. Рикардо).

Первостепенное внимание роли государства в экономике уделяли немецкие экономисты второй половины XIX века. В частности, А. Шефле предложил «правило пропорционального удовлетворения» общественных нужд за счет государства и частных нужд за счет рынка. А. Вагнер выступал за неуклонный рост экономической активности государства, полагая, что, в конечном счете, он носит закономерный характер. Этот рост А. Вагнер связывал как с социальными, так и с технологическими изменениями.

Однако в наибольшей степени предшественниками современной экономики общественного сектора можно считать работавших на рубеже XIX и XX веков итальянских экономистов Пантелеони, Маццолу и де Вити де Марко, а также шведского исследователя Кнута Викселя. Ими был предложен целостный взгляд, с одной стороны, на благосостояние индивидов, складывающееся под воздействием потребления, как частных, так и общественных благ (хотя и термин «общественные блага», и соответствующая развернутая теория появились позднее), а с другой — на государство как хозяйствующий субъект со своими доходами и расходами. Этот подход был впоследствии существенно развит учеником Викселя  - Эриком Линдалем.

В первой половине XX века наиболее заметное продвижение имело место в теории государственных финансов, на базе которой впоследствии выросла экономика общественного сектора в своем нынешнем виде. Во?первых, следует указать на теорию налогов, вехами развития которой явились, в частности, концепции А. Пигу, увязывавшего налоги с экстерналиями, и Ф. Рамсея, заложившего основы теории оптимального налогообложения. Во?вторых, кейнсианская революция дала мощный импульс изучению макроэкономической роли государства.

В середине XX века в теорию общественных финансов были органически инкорпорированы экономические концепции принятия коллективных решений и политического процесса. Это было сделано в первую очередь усилиями К. Эрроу, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока, Д. Блэка, М. Олсона и ряда других исследователей (надо отметить, что на подступах к соответствующей проблематике находились уже К. Виксель и Э. Линдаль). В результате теория в целом существенно преобразилась.

Становлению экономики общественного сектора способствовало также интенсивное развитие микроэкономики, что привело, в частности, к созданию стройной концепции общественных благ П. Самуэльсона и многим другим достижениям.

В последние полвека экономика общественного сектора занимает важное место в ряду экономических дисциплин и относится к тем из них, которые развиваются наиболее быстро. Экономика общественного сектора давно и прочно заняла свое место в ряду других курсов, которые традиционно преподаются в зарубежных университетах. Она в определенном смысле поглотила теорию налогообложения. Для экономики общественного сектора одинаково значимы доходы и расходы государства.

ЧТО ИЗУЧАЕТ ЭКОНОМИКА ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА?

Каковы те вопросы, на которые экономика общественного сектора пытается давать ответы? Укажем лишь наиболее существенные из них.

Как формируется экономическая и социальная политика?

Как образуются доходы и имущество государства?

Как государство распоряжается своими ресурсами?

Какое влияние доходы и расходы государства оказывают на поведение других участников экономической жизни, прежде всего частных предприятий и домохозяйств?

Таким образом, В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА НАХОДИТСЯ В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ МИКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА С ДРУГИМИ СУБЪЕКТАМИ РЫНОЧНОГО ХОЗЯЙСТВА.

Перечисленные вопросы изучаются экономикой общественного сектора, как в позитивном, так и в нормативном аспекте. Иными словами, с одной стороны, исследуются внутренняя логика и фактические образцы экономического поведения государства и реагирующих на это поведение звеньев хозяйства, а с другой — обосновываются эффективные решения, которые целесообразно принимать во внимание при разработке экономической политики государства.

КАК МОЖНО КРАТКО ОПРЕДЕЛИТЬ ПРЕДМЕТ ИЗУЧЕНИЯ ЭКОНОМИКИ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА?

Кратко предмет изучения экономики общественного сектора можно определить следующим образом: это формирование и использование ресурсов общественного сектора, экономическое поведение его организаций и влияние сектора на экономическое положение и поведение организаций других секторов экономики и домохозяйств.
 
СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

[1] Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Экономика» и экономическим специальностям. — М.: ИНФРА-М, 2009.

[2] Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора/пер. с англ. — М.:  Издательство МГУ: ИНФРА-М, 1997. - 720 с.

[3] Экономика общественного сектора: учебник для академического бакалавриата/под ред. Л.И. Якобсона, М.Г. Колосницыной. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2016. — 558 с. — Серия: Бакалавр. Академический курс.

[4] Экономика общественного сектора: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Экономика» и экономическим специальностям.  Институт экономики РАН, МГУ имени М.В. Ломоносова/под ред.  П.В. Савченко и др. — М.: ИНФРА-М, 2010.

[5] Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ,  2000. - 371 с.