История формирования и модернизация государственной и муниципальной службы в России

Государственная и муниципальная служба

Контрольные вопросы по предмету

0


Подпишитесь на бесплатную рассылку видео-курсов:

Текст видеолекции

Лекция 4. История формирования и модернизация государственной и муниципальной службы в России

1. Этапы становления государственной службы и местного самоуправления в России

Обращаясь к периоду образования древнерусского государства, речь будет идти о прообразах государственных институтов, формировании той организации, которая в современном значении обозначается термином государственная служба. В лекции мы обратимся к следующим этапам формирования и развития государственных органов власти в России:

I. Древнерусское государство IX-XIII вв.

II. Русское государство XIV-XVII вв.

III. Российская империя XVIII-XX вв.

IV. Советский период XX в.

V. Перестройка и формирование новой государственности 1985-1999 гг.

VI. Современный период развития Российской Федерации.

Как известно, первые упоминания о государственных и общественных институтах на территории современной России приходится на IX век и связаны с приглашением Рюрика и его братьев для управления русскими землями. Применительно к этой легенде в летописях упоминается о следующих общественных образованиях, являющимися прообразами государственной службы в России:

- собрание представителей племен, при­гласивших варягов (историки предполагают, что это было непосред­ственным предшественником более позднего веча). 

- князь, который владеет землями и судит (при этом на начальном этапе должность его была, судя по всему, выборной).

- дружина вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе.

Дружина была опорой князю, вся территория княжества находилась под контролем дружины «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском дворянстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» имеют собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Дружина находилась вне общинной структуры общества. Она была оторвана от нее социально и территориально. Дружинники жили обособленно, на княжеском «дворе» (в княжеской резиденции). Вместе с тем их отношения с князем в какой-то степени воспро­изводили общинные порядки в своем внутреннем устройстве. В частности, князь считался в дружинной среде первым среди равных. Отечественный историк В.В. Журавлев отмечает, что в период зарождения древнерусской государственности воен­ная сила и общественная власть были еще тесно связаны друг с другом, составляя единое целое. Власть принадлежала тому, кто представлял собой военную мощь [8, с. 37].

В период феодальной раздробленности и усилением роли Московского княжества происходит постепенное отслоение значительной части дружины от управленческой и военной деятельности к хозяйственной, что способствовало формированию профессионального слоя вольных наемных слуг - служащих. Отсюда, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления.

В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и прочие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, т.е. земельная аристократия, крупные феодалы. В XI-XIV вв. бояре являлись ближайшими советниками князя, а в XV-XVII вв. боярство стало официальным званием до его отмены в XVIII в. Петром I. Остальные должности занимали дворяне, т.е. люди княжеского двора.

Более централизованное формирование государственной службы произошло в период возвышения Московского княжества и присоединения  к нему земель в XV-XVII вв. Московский князь в своем правлении опирался на бояр - корпорации профессиональных воинов, чьи права цели­ком зависят от государя. Бояре получали земли от князя за свою службу. Чем раньше владельцы территорий, попавших в состав княжества, переходили на положение вели­кокняжеских слуг, тем более почетные места они получали (так получила свое развитие известная система местничества).

Имущественное положение служилых людей во многом опре­делялось земельными пожалованиями - поместьями, которые государь давал своим «холопам» на время службы. Вознаграждением за прежнюю военную службу могло стать и так называемое кормление. Оно полагалось наместникам (управ­ляющим в уездах, на которые делилась страна) и волостелям (правителям в станах и волостях, на которые, в свою очередь, делились уезды). Реальные административные и судебные обязанности последними, как правило, не выполнялись и передоверялись чаще всего тиунам (холопам наместников и волостелей). Общегосударственным административным органом выступала государева Казна. Фактически она пред­ставляла собой государственную канцелярию, из которой позднее выделились органы отраслевого управления - приказы. Государ­ственного аппарата как такового пока не существовало [8, с. 60-61].

Со временем люди, стоящие на службе у государя и выполняющие различные государственные функции, сформировались наряду с боярами в отдельное сословие – дворянство. Профессор В.Ю. Войтович выделяет следующие этапы становления дворян в качестве самостоятельной сословной корпорации «государевых слуг»:

1) в XII в. – люди из княжеского двора;

2) в XIII-XV в. – дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения, но не собственности;

3) в XV в. – поместный принцип становился основным во взаимоотношениях государства и его служащих, так же служащему полагалось жалованье;

4) в XVI в. – дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства [4, с. 23].

Кардинальные изменения, положившие начало официальному закреплению государственной службы в России, произошли  в период знаменитых реформ Петра I (1682-1725 гг. правления). В структуре государственных органов на смену системы приказов утверждены 11 Коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем. Петр I разделил Россию на восемь административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были представлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

Официальным началом государственной службы России стал 1722 год, когда была издана Табель о рангах, вводившая новую иерархию военных, статских и придворных чинов из 14 классов. В основу Табели был положен принцип личной выслуги, согласно которому каждый чиновник или военный в своей служебной карьере должен был последова­тельно проходить всю лестницу чинов снизу вверх. Недворянин, дослужившийся по гражданской или военной службе до чина 8 класса, имел право на получение дворянства, что должно было служить стимулом к привлечению на службу большего числа людей. Введенная Петром I система государственной службы и должности государственных служащих сохранились с внесенными изменениями до советского периода истории России.

В период Российской империи определенные изменения происходили в статусных правах и обязанностей дворянства. Так, Манифестом Петра III была отменена обязательная служба дворян. Дворяне не исполняли обязанности перед государством, но при этом сохраняли сословные привилегии. За время правления Екатерины II и Павла I установлена возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.

При Александре I система государственной службы становится четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют комиссии, а также создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет (1810 г.). Важное значение имел Указ Александра I  «О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Цель – повысить образовательный уровень чиновников, профессионализм [4, с. 25].

Больше значение в становлении местного самоуправления в нашей стране имеют реформы Александра II (1855-1881 гг. правления). В ходе земской и городской реформы были учреждены всесословные органы местного само- управления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные (собрание гласных и городские думы)  и исполнительные (земские и городские управы). Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственной службы, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств.

В ходе крестьянской реформы созданы органы управления крестьянами. В соответствии с положениями от 19 февраля 1861 г., крестьяне были поставлены в зависимость от руководящих правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, они входили в волости с населением от трехсот до двух тысяч человек. Сельское общество выбирало  сельский  сход  и  сельского  старосту.  Волостное  управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль над деятельностью сельского волостного управления осуществлял мировой посредник. Он избирался из местных потомственных дворян, утверждался по предоставлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, а с другой – был связан с местным дворянством. Мировой посредник решал все вопросы местного уровня.

Функционирование института государственной службы в советский период определялось особенностями государственной власти в СССР. Организация государственного аппарата, утверждение структур и государственных должностей являлись исключительной прерогативой коммунистической партии. В соответствии со своими доктринальными установками партия большевиков создала управленческий механизм - государственную службу, способную осуществить намеченные политические и социально-экономические преобразования.

 В Советском Союзе постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под жестким контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП(б) - КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах. В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного, а трудового права.

Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через партию, что отражает номенклатурный принцип государственной кадровой политики в СССР. Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета. В номенклатуру ЦК, обкомов, горкомов и райкомов партии входил соответствующий реестр руководящих должностей не только работников партийных органов, но и всех государственных органов и организаций — управленческого аппарата правоохранительных органов, судов, ведомства иностранных дел, учреждений социокультурной сферы, средств массовой информации и пропаганды.

Кадровым резервом партии выступали руководящие работники единственных законных общественных организаций - комсомола и профсоюза. Такие работники тоже составляли номенклатуру. Также в нее входили руководящие кадры всех отраслей народного хозяйства вплоть до директоров и главных инженеров даже небольших предприятий, директоры научных институтов, ректоры вузов, академических театров и т.п. Все они в соответствии со своим должностным уровнем проходили утверждение через секретариат или бюро соответствующих комитетов партии.

Трансформация политической системы Советского союза и формирование нового государственного режима России в 1985-1993 годах ознаменовали собой новый этап в развитии государственной и муниципальной службы в нашей стране. Данный этап и последующее развитие института государственной службы рассмотрим во втором вопросе лекции.

 

2. Реформирование государственной службы в условиях модернизации российского общества

Обращаясь кратко к истории периода «перестройки» следует выделить, что ее кульминацией стали первые конкурентные выборы Съезда народных депутатов СССР 1989 года, которые привели к появлению реформаторского меньшинства в высшей государственной власти и введение поста Президента СССР в 1990 году. Итогом «перестройки» стал распад Советского Союза в 1991 году, и появление вследствие этого на политической карте мира 15-ти новых независимых государств, охваченных в той или иной степени процессами модернизации.

В России в этот период продолжали происходить коренные изменения в общем политическом устройстве страны, ориентированной на всестороннюю модернизацию государственной системы. В период 1992-1993 годов в стране в качестве основ формирования рыночной экономики произошла либерализация цен; была осуществлена приватизация. Политические и экономические реформы инициировались указами президента, полномочия которого значительно расширились с принятием новой Конституции РФ в 1993 году. Эти события были ключевыми в процессе модернизации России в 1990-х годах и качественно обусловили ее специфику.

Для строительства новой российской государственности и новой системы государственной и муниципальной службы ключевое значение имели следующие нормативно-правовые акты:

 - принятие и реализация Гражданского кодекса - №51 - ФЗ, 30.11.1994 г.;

- Федеральный Конституционный закон «О Конституционном суде» от 31 августа 1995 г.;

- Федеральный Закон от 31 июля 1995 г. № 119 «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

-  Федеральный Закон от 28 августа 1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»

- аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты.

Подробнее остановимся на основных положениях Федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», поскольку он устанавливал правовые основы государственной службы нового государства – Российской Федерации. Законом утверждены  основы правового положения государственных служащих. Государственные служащие классифицировались по категориям «А», «Б», «В» (ст. 1). Государственные должности службы подразделялись на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие (ст. 6). Выделены квалификационные разряды государственных служащих: действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса; референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса (ст. 7) [1].

В законе определялся также порядок прохождения государственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении государственной должности государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов [1].

Определенное значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имело закрепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в нормативно-правовых актах закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными   правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение следующих принципов государственной службы:

- внепартийность государственной службы;

- отделение религиозных объединений от государства;

- обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

- единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

- ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей [1].

Безусловно, созданная в 1990-е годы законодательная база значительно продвинула развитие института государственной службы на пути модернизационных преобразований. Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1990-е годы, профессор В.Ю. Войтович приходит к следующим выводам:

1. Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной гражданской службой;

3. Утверждённые Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (государственная служба, государственная должность, государственные служащие и др.) и положений связанных с государственной службой.

Однако этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия. Поэтому был принят ряд мер по организации в новых условиях государственной гражданской и муниципальной службы как правового и социального института: 1) по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах; 2) органам государственного и муниципального управления много сделано по слому прежней административно - командной системы управления, подбора, подготовке и расстановке работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократической государственной муниципальной кадровой политике [4, c. 35].

В качестве существенного недостатка новой системы государственной службы в Российской Федерации многие юристы и политологи выделяют номенклатурное наследие как основной фактор формирования нового государственного аппарата. Советский Союз и даже Российская империя определили особенности политического строения России 1990-х годов. Степень преемственности в ряде аспектов огромна. О какой новой системе государственной службе можно было говорить, если на 1995 год в правительственных структурах 75% государственных служащих были выходцами из старой советской номенклатуры. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при М.С. Горбачеве, а еще раньше - при Л.И. Брежневе [7]. 

Такие цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократической революции и дают вполне убедительное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей «номенклатурной приватизации государства». Он писал, в частности: «Коммунистическая олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя» [5, с. 103]. Именно представители номенклатуры принимали активное участие в приватизации государственной собственности. Мы же можем констатировать наличие социальной страты номенклатурных выходцев, ценой определенных самоизменений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.

Как справедливо отмечает В.В. Оболонский, для сохранения выгодного бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение, по меньшей мере, двух условий в рамках прежних «правил игры»: первое — «пастырской стратегии власти», второе — максимально возможной персональной и духовной преемственности элиты. Как теперь понятно, в номенклатуру лишь для виду и «строго по пропускам» было допущено некоторое число «пришельцев», в том числе и из демократов, причем «пропуска» выдавала прежняя номенклатура. Сами же «пришельцы» с течением времени либо достаточно быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действительного недостатка профессиональной подготовки, но, разумеется, не только и не столько из-за этого [6, с. 85].

Таким образом, в ходе политической трансформации 1990-х годов  государственные органы власти, отказавшись от директивной модели управления и непосредственного контроля над деятельностью хозяйствующих субъектов, активно влияли на процесс приватизации государственной собственности. Ввиду этого начало происходить сращивание государственного чиновничества с формировавшимся классом частных собственников, сопровождавшегося коррупцией и возникновением номенклатурно-олигархических классов, стремившихся подчинить государство своим интересам.

Система государственной службы работала на узкий круг номенклатурно-олигархических кланов, что привело государство к очередному кризису (причем в Случае России в конце 1998-х годов – кризису как политическому, так и экономическому). В этой связи со сменой Правительства РФ в сентябре 1998 года новым премьер-министром Е. Примаковым было заявлено о необходимости корректировки курса реформ. На тот момент необходимы были методы, обеспечивающие оптимальный баланс механизмов саморазвития общества и государственного регулирования, что неизбежно для сложных организованных социально-экономических систем. Системе государственной службы следовало решать ряд задач в целях устойчивого и стабильного развития страны.

Можно сделать вывод, что коренные политические преобразования, происходившие в период «перестройки» и последующие действия российского правительства значительно усложнили процесс создания системы государственной и муниципальной службы, которая отвечала бы требованиям правового государства. Экономический и социальный кризис ухудшили положение дел и поставили на повестку дня решение проблемы оптимизации и повышения эффективности деятельности государственной и муниципальной службы. Решение данной проблемы пришлось уже на 2000-е, ознаменовавшие новый этап в государственном развитии России.

 

3. Административная реформа в Российской Федерации в 2000-х годах

Новый этап государственного развития связан, в первую очередь с именем В.В. Путина. Административная реформа 2000-х годов была инициирована именно им. Реформу государственной службы в России на современном этапе можно разделить на несколько этапов:

I.  Начало административной реформы - 2003-2004 гг.

II. Ликвидация недостатков реформы - 2006-2008 гг.

III. Федеральная программа по реформированию государственной службы РФ - 2009-2013 гг.

В рамках первого этапа Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 были определены приоритетные направления административной реформы. Правительству Российской Федерации было поручено образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы, что было сделано постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451, утвердившим также Положение о соответствующей комиссии.

По результатам деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы в период 2003-2004 гг. были подготовлены  основополагающие  нормативные  акты  Президента  Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» введена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом занимаются федеральные агентства. Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» утверждена действующая структура федеральных органов исполнительной власти.

В тот же период были приняты два важных федеральных закона - Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В течение последующих лет продолжалась работа по реформированию государственной службы. Были разработаны Типовые регламенты взаимодействия и внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах. Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.  Порядок разработки  и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Для ликвидации отмеченных недостатков был разработан второй этап административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 гг. План мероприятий по ее проведению были одобрены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Концепция реформы, принятая Правительством, определила в качестве приоритетов следующие направления:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

На данном этапе в рамках административной реформы должна была осуществляться деятельность по следующим направлениям:

 а) разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

б) ликвидация избыточных функций федеральных органов исполни- тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

г) проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению контроля и надзора;

д) внедрение системы аутсорсинга (пользование внешними услугами) административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;

е) обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

ж) развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;

з) корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы [4, с. 31-32].

Реализация на практике поставленных задач выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы. Так как ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства российской Федерации о формировании системы управления государственной службой. В связи  с этим была утверждена Федеральная программа «По реформированию государственной службы в Российской Федерации» (2009-2013 гг.). Данная программа ознаменовала начало третьего этапа административных реформ.

Реализация Федеральной программы при соответствующем контроле, позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов,  внедрить  на  государственной  службе  современные  кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

 

4. Проблема адаптации зарубежного опыта организации государственной и муниципальной службы к социально-политическим условиям России

Процессы, связанные с политической трансформацией России в конце XX века, определялись международными правовыми стандартами. В ходе реформирования государственной системы были заимствованы механизмы и способы организации государственной власти в обществе из других стран. Анализируя состояние государственной и муниципальной службы в современной России можно обратить внимание и провести сравнительное исследование зарубежного и отечественного опыта реформирования государственной и муниципальной службы.

Международный опыт проведения масштабных административных реформ в таких странах как США, Германия, Франция, Япония, показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.

В Российской Федерации в этом аспекте заметно, что ходе административной реформы 2000-х годов так и не созданы правовые основы и соответствующие институты, образовывающие единую систему управления государственной и муниципальной службой. Практика проведения административных реформ в странах первичной модернизации (США, Великобритания и др.) показывает, что успех преобразований наступает лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими четко очерченными и достаточными полномочиями.

В структуре государственной службы России сохраняется множество избыточных и дублирующих функций, осуществляемых органами государственной власти. Перераспределение функций произошло, но оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. В то время как в зарубежных странах основной задачей реформ является деконцентрация и децентрализация государственного управления, а также в передаче децентрализованным учреждениям и даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

В сфере административных процедур разрабатываются регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Однако в Российской Федерации нет федерального закона об административных процедурах. А в зарубежных странах такие законы очень распространены. Процессуальным нормам уделяется гораздо больше внимания, чем в нашей стране. Это касается не только англосаксонских стран, для которых процедура составляет основу публичного управления, но и для других правовых систем.

Как отмечалось в предыдущих вопросах, в России создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство – федеральное агентство – федеральная служба. Между этими органами до сих пор существует неравное распределение функциональных обязанностей и полномочий. Функции по стратегическому управлению перемешаны с контролем и оказанием услуг. В зарубежных странах этой задаче уделяется больше внимания с акцентом на взаимоотношения между государством и децентрализованными учреждениями, которые могут быть как государственными, так и частными.

В государственно-служебном законодательстве Российской Федерации появился ряд механизмов, эффективность которых была апробирована в ходе административных реформ в зарубежных странах. К их числу можно отнести способы урегулирования конфликтов на государственной гражданской службе; введение на гражданской службе должностных регламентов; возможность установления по отдельным должностям особого порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Вместе с тем задачу создания комплексной нормативно-правовой базы регулирования государственной службы нельзя считать решенной.

В сфере местного самоуправления осуществлены значительные сдвиги по формированию правовых основ и приведения в соответствие современным требованиям организационные основы муниципальной службы. Важное значение в этом вопросе имело принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». В этом законе по-иному решаются вопросы о территориях и границах муниципальных образований; разграничиваются вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов; установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; существенные основы внесены в финансовые основы местного самоуправления [3].

В целом содержащиеся в этом законе положения отвечают современным демократическим тенденциям в правовом регулировании местного самоуправления. Однако в России в отличие от зарубежных стран реформа местного самоуправления проводится обособленно от административной реформы, что не оправданно. Как отмечалось в предыдущей лекции, в зарубежных странах в процессе административных реформ широкий круг государственных полномочий был передан на местный уровень, что в нашей стране пока остается нереализованным.

Обращаясь к вопросу соотношения государственной власти и местного самоуправления в современной России, приходиться констатировать, что характер взаимодейс­твия государства и муниципалитетов в значительной степени ориенти­рует на исполнение муниципалитетами роли государственной власти на местах. А между тем государственное и муниципальное управление – это не разные структуры единой власти, а две вертикали, находящиеся в процессе постоянного взаимодействия. Отсюда не контроль над муниципа­литетами, а конструктивный диалог между государством и органами местного самоуправления, – такой подход дол­жен быть положен в основу разработки правовых основ государственной и муниципальной службы.

Поскольку функции госу­дарственной и муниципальной служб различны, то должны различаться между собой также ролевые установки и статусы госу­дарственных и муниципальных служащих. Необходимо установить различия в профессиональной подготовке и воспитании государствен­ных и муниципальных служащих, в опре­делении их прав и обязанностей, включая систему социальных гарантий.

В целом эффективность реформы в сфере местного самоуправления в нашей стране будет зависеть от того, насколько предметы местного ведения и государственные полномочия, передаваемые местному самоуправлению, будут обеспечиваться финансовыми ресурсами, поскольку вся история местного самоуправления – это его борьба за полноценность местных финансов.

 

Список используемой литературы

Нормативно-правовые акты

1. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) // URL: Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10103884/#ixzz3Fv6eaMNM (дата обращения: 12.10.2014).

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с послед. изм. и допол.) // URL:
Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/185886/#ixzz3Fv9bqfSk (дата обращения: 12.10.2014).

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // URL:
Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/186367/#ixzz3Fv8czZ7s (дата обращения: 12.10.2014).

Научная и учебная литература

4. Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. – Ижевск: Изд-во «Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - 286 с.

5. Гайдар Е. Государство и эволюция. Дни поражений и побед. М. : Евразия, 1997. – 166 с.

6. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. — 2-е изд. — М.: Дело, 2000. — 440 с.

7. Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия. 1996. 10 янв.

8. Политическая история России: Учебное пособие / Отв. ред. проф. В.В. Журавлев. — М.: Юристь, 1998. — 696 с.