Вопрос №2. Независимость центрального банка
Сегодня в России все чаще манипулируют понятием независимости ЦБ: любая критика в его адрес может породить ответные обвинения в стремлении эту независимость ограничить. Однако независимости как возможности следовать одной цели без учета реальной экономики не существует. Исследования доказывают, что полная независимость центробанков от политических факторов — это миф, а мировая практика подтверждает: центробанки и правительство активно координируют свою политику.
Это вовсе не означает, что представители ЦБ или правительства диктуют друг другу, что делать, и перекладывают друг на друга ответственность. Но они стараются в явной или скрытой форме согласовывать свою политику таким образом, чтобы в их действиях не было противоречий и чтобы они не приводили к взаимному снижению эффективности. В условиях кризиса или, как в России, стагнации, согласованность действий ЦБ и правительства приобретает особую важность.
Что подразумевают разговоры о независимости ЦБ в России
В последнее время все чаще раздаются голоса в защиту независимости Центрального банка России, которую кто-то якобы хочет ограничить. Спор ведется не только о степени свободы действий Центрального банка, но и о масштабах его ответственности за свои шаги. Для защитников абсолютной независимости, главным из которых является сам Банк России, это означает, прежде всего, карт-бланш на любые действия и невмешательство в его политику.
У оппонентов другая позиция — поскольку действия ЦБ оказывают влияние не только на его собственные целевые показатели, а на всю экономику в целом, то он должен учитывать это при выработке своих мер.
Как развивать бизнес в России в условиях санкций
«У вас масса других способов повлиять на инфляцию, вы же даже не попробовали!»
Какие условия нужны отечественному бизнесу, чтобы он мог нормально развиваться, почему политика Центробанка противоречит интересам развития...
Очевидный пример такого влияния — воздействие борьбы с инфляцией на экономический рост. Инфляция — целевой показатель для ЦБ. Однако повышая ключевую ставку, чтобы сбить инфляцию, Центробанк снижает доступность кредитов, а это приводит к падению объема инвестиций и стагнации в экономике.
В 2013 году была предпринята попытка законодательно закрепить за ЦБ ответственность за содействие экономическому росту, однако она не увенчалась успехом. В этом году глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев выступил с предложением, чтобы Банк России и Минфин совместно занимались выработкой целевых показателей по инфляции — по его мнению, несогласованность действий ЦБ и правительства может стать серьезным барьером для экономического роста.
ЦБ ответил, что несогласованность неполезна, но предложил министерствам довольствоваться уже существующими механизмами взаимодействия. «Нам нужно в полной мере задействовать уже имеющиеся механизмы [взаимодействия с правительством] и при необходимости их совершенствовать», — отметила первый зампред ЦБ Ксения Юдаева.
Однако сегодня, когда экономический рост стремится к нулю, Центробанку все сложнее не принимать его во внимание при принятии решений.
Что традиционно понимается под независимостью центробанков
Традиционно независимость центрального банка в узком смысле понимается как его неучастие в финансировании дефицита бюджета
(исторически многие центральные банки были созданы именно для этих целей, в том числе для финансирования военных расходов). Основная идея независимости ЦБ состоит в том, чтобы не дать политикам, которые ориентируются на достаточно короткий электоральный цикл и стремятся получить краткосрочную выгоду, применять проинфляционные механизмы.
Например, перед выборами действующие власти могут принять решение о повышении госрасходов, чтобы заручиться большей поддержкой населения, и захотят «включить печатный станок». Чтобы этого не происходило, доступ к такому механизму должен быть только у независимого Центробанка. Во всем мире со второй половины 20 века принято на постоянной основе ограничивать прямое кредитование правительства центральным банком. А чтобы не подвергать политиков соблазну, вводятся специальные ограничения — например, глава ЦБ назначается на фиксированный срок, который, как правило, не совпадает с электоральным циклом, и так далее.
В широком смысле экономисты-теоретики говорят о политической и экономической независимости центральных банков. Политическая независимость — это независимость в выборе конечной цели монетарной политики (например, снижение инфляции или рост ВВП), а экономическая независимость — это свобода в выборе инструментов достижения этих целей.
Иначе говоря, политическая независимость — это целевая независимость, а экономическая независимость — это инструментальная независимость.
«Защита от дурака» — не самоцель
Один из основных аргументов за независимость центральных банков – то, что политики, в отличие от ЦБ, не смогут при необходимости проводить жесткую монетарную политику, направленную на уменьшение денежного предложения, поскольку они зависимы от электората и боятся роста безработицы, писал в 1994 году гарвардский экономист Питер Холл.
Однако такая «защита от политиков» не должна быть самоцелью.
Как показывает опыт США, и подобными представлениями можно поступиться: до недавних пор, несмотря на лозунги о независимости Федеральной резервной системы (ФРС), она финансировала дефицит бюджета через программу «количественного смягчения» (QE). ФРС начала применять эту схему в 2008 году для борьбы с последствиями мирового финансового кризиса. В рамках этой программы ФРС вливала деньги в экономику, скупая на рынке долговые обязательства, а также казначейские облигации США.
Это означает, что гораздо важнее не обеспечить независимость центробанка любой ценой — только ради самой независимости, а
создать систему сдержек и противовесов, которая будет подразумевать ту или иную форму согласования политики правительства и ЦБ.
Независимость ЦБ является ключевым фактором эффективности его деятельности. Так, например, мировой опыт свидетельствует о том, что в странах с более независимыми центральными банками средний темп инфляции оказывается ниже. Однако считается также, что для выполнения различных задач требуется различная степень независимости. Кроме того, независимость должна сочетаться с информационной прозрачностью ЦБ и его подотчётностью перед обществом.
Когда говорят о независимости ЦБ, то имеют в виду независимость в выборе целей и/или средств достижения этих целей.
Как правило, функции и задачи Центрального банка определяются национальным законодательством о центральном банке. Однако цели политики ЦБ могут быть прописаны в законе недостаточно чётко. Так, например, в законе о Федерльной Резервной Системе США говорится, что задачей центрального банка является «стабильный уровень цен, а также высокие выпуск и занятость». Никаких количественных параметров текст закона не содержит, поэтому вопросы о том, какой уровень инфляции считать приемлемым, следует ли «подогревать» экономику или же, вместо этого, стремится сглаживать циклические колебания средствами ДКП, что важнее – низкая инфляция или высокая занятость – остаются на откуп самому ФРС. В этом случае председатель ФРС сам определяет относительную важность различных задач (т.е. устанавливает веса целевых переменных в целевой функции) и выбирает количественные ориентиры для целевых переменных. Можно сказать, что ФРС обладает достаточной независимостью в выборе целей ДКП. С другой стороны, Резервный банк Новой Зеландии обязан удерживать инфляцию в законодательно определённом диапазоне (не более 3% в год). Точное значение целевого ориентира для инфляции определяется в ходе переговоров между Министерством финансов и банком. Если принять во внимание тот факт, что попытки увеличить ВВП методами ДКП в конечном счёте приведут к инфляции, следует признать, что Резервный банк Новой Зеландии не является независимым в выборе целей. Европейскому Центральному банку (ЕЦБ) предписано не допускать инфляции выше 2% в год. Очевидно, что в этом случае, ЕЦБ также не является независимым в выборе целей ДКП.
Таким образом, если цели политики ЦБ определены законодательством недостаточно чётко, так что остаётся некоторый простор для «конкретизации» цели самим ЦБ вплоть до выбора количественных параметров, и если никто не может повлиять на решения ЦБ, принимаемые в установленных рамках, то можно говорить об определённой степени независимости ЦБ в выборе целей политики.
Другой вид независимости – это независимость в выборе средств достижения целей (инструментов политики). Независимость в выборе средств предполагает, что способы достижения цели могут быть какие угодно, т.е. ЦБ волен делать всё, что он сочтёт необходимым для того, чтобы достичь целей. В принципе, законодательство может накладывать определённые ограничения на свободу ЦБ в выборе инструментов. Так, например, считается бесспорным, что рост денежной массы рано или поздно приведёт к пропорциональному росту цен, однако связь между предложением денег и инфляцией в большинстве экономик является нестабильной. В частности, не всегда очевидно, с каким лагом денежная экспансия влияет на цены. В этой связи, по-видимому, имеет смысл «перепробовать» весь ассортимент имеющихся средств, т.е. пытаться таргетировать денежную массу, процентную ставку или номинальный обменный курс по отдельности или в какой-то комбинации, чтобы в конце концов выбрать наилучшее средство.
Независимость центрального банка от правительства подразумевает две ее формы: политическую и экономическую.
•Политическая независимость -это автономия (самостоятельность) центрального банка при установлении целевых ориентиров денежной массы;
•Экономическая независимость -самостоятельность центрального банка в выборе инструментов денежно-кредитной политики.
Условиями политической независимости центрального банка являются определение порядка назначения членов его руководящего органа или управляющего (президента), одобрение принятого банком решения со стороны правительства и(или) парламента.
Экономическая независимость выражается в том, что центральный банк не обязан автоматически выдавать денежные средства правительству для финансирования государственных расходов и оказывать ему предпочтение в предоставлении кредитов. Кроме того, для экономической независимости центрального банка имеет значение характер осуществляемого им контроля за кредитной системой: применение административных (прямых) нерыночных способов контроля, предполагающее вмешательство правительства в принятие решений банком, ущемляет автономию последнего.