Бюджетный федерализм в РФ и основные направления его совершенствования.

Утверждение демократических принципов в государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделенные управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов. Доля местных финансов растет во многих странах, они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства. Но при этом возникает множество вопросов. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? Как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней? Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики в действиях федерального правительства и в действиях правительств субъектов Федерации. Так, если действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо установление новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, что является важнейшим условием создания в России истинно рыночного бюджетного устройства. Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны: • самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.), • законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; • соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); • нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; • наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики. Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной, стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем. Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов. Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма. Следовательно, исходя из изложенного выше, ясно, что переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления. Как уже было сказано, региональная политика в последнее время стала одной из самых острых проблем России. Она осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия и из фактора потенциального могущества государства может превратиться в фактор дезинтеграции Многое говорит о том, что необходимо в корне перестраивать и формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации. Очевидно, что проблема регионального развития страны требует к себе особенно пристального внимания, однако она в принципе не может быть решена раз и навсегда принятием единого волевого законодательного акта или целого пакета законов Вместе с тем эту проблему можно и должно минимизировать с помощью разработки региональной стратегии - системы мероприятий, воздействующих на территориальную структуру общества ради общественно важных целей. Один из парадоксов политической жизни Российской Федерации заключается в том, что это в недавнем прошлом сугубо унитарное, по сути, государство имело весьма развитую федеральную форму взаимоотношений, отличную от общепринятого понимания федерализма (например, эффективная система бюджетных отношений между всеми уровнями власти) Одной из наиболее болезненных проблем, серьезно затрудняющих становление России как федеративного государства, является очевидное несовершенство системы межбюджетных отношений. Единство бюджетной системы является непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики. Реализуется это единство, как уже отмечалось, через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Вместе с тем законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, в процессе реализации единой общегосударственной финансовой политики должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны федеральной исполнительной власти, так и со стороны органов местного самоуправления. Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направлений этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т д.) и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют, по существу, основу механизма бюджетного регулирования Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, обеспечивая, таким образом, управление межбюджетными отношениями Одновременно межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это еще и система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней. Поэтому проблемы межбюджетных отношений все чаще становятся объектом пристального внимания не только в теоретических разработках экономистов, но и при поисках практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России. Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации. Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма. Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры. Начиная с 1991 г. федеральные власти проводили политику усиления бюджетной самостоятельности, лозунги и идеи бюджетного федерализма прочно вошли в политический арсенал. Более того, децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму "парада суверенитетов", когда отдельные субъекты явочным порядком устанавливали для себя особые бюджетные режимы, предполагавшие "одноканальную" модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т. е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление разовых взносов в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций. Одновременно с этим большинство регионов продолжало продвигать в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь "выбить" дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет. И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако прикрывающийся именно этим названием. Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным. Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися темпами разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне). Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. неденоминированных руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит составил уже 18,6 трлн. неденоминированных руб., или 17,5% расходов. В период с 1994 по 1998 г. дефицит консолидированного регионального бюджета продолжал расти, но в последние годы сократился, хотя до сих пор вызывает определенные опасения. Одновременно с этим растут и горизонтальные диспропорции. Так, за 1991-1998 гг. коэффициент вариации душевых доходов региональных бюджетов увеличился с 0,6 до 0,8, а душевых расходов - с 0,5 до 1,4. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходит дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимой выработку подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы. Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма. Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы межбюджетных отношений широко обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав как каждого индивида, так и различных общностей людей на получение определенного, соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах объема социальных услуг. Сегодня речь должна идти именно о создании нового, а не о корректировке существующего механизма межбюджетных взаимосвязей. Этот механизм должен быть сформирован как система взаимосвязанных форм межбюджетных отношений, охватывающая все три уровня бюджетной системы "Российская Федерация - субъект Федерации - орган местного самоуправления", обеспечивающая законодательное закрепление между ними бюджетных полномочий, основанная на принципах бюджетного федерализма. Помимо целей общего порядка система межбюджетных отношений в России должна способствовать формированию такой экономической политики государства, которая соответствовала бы рыночным реформам. Отсюда следует, что насущно необходимым для России является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан. Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы основывается на том, что принципы бюджетного федерализма должны пронизывать не столько распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, сколько весь бюджетный процесс, все его стадии и все уровни бюджетной системы. Новая система межбюджетных отношений должна заменить существующий сегодня набор разрозненных методов перераспределения бюджетных средств. К сожалению, возросшая роль региональных и местных органов не подкреплена сегодня необходимыми изменениями в распределении ресурсов. Поэтому важно создать экономический механизм развития межбюджетных отношений на региональном уровне. Вместе с тем система межбюджетных отношений, при всей ее важности, - лишь часть общей проблемы самостоятельности органов власти соответствующего уровня. Любые самые совершенные формы межбюджетных отношений не могут решить проблему достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы без улучшения состояния экономики. Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта: во-первых, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, во-вторых, о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления. Безусловно, в настоящее время роль бюджетов субъектов Федерации в бюджетной системе возросла. Это связано прежде всего с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает повышение ответственности органов власти субъектов Федерации. При этом не менее, а может быть, и более важную роль продолжают играть местные (в том числе и муниципальные) бюджеты. Однако трудности в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться вне поля зрения политиков и экономистов. Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таковыми являются большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций). Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов. Региональные бюджеты должны: исходить из строгого и стабильного порядка их сосуществования с государственной системой; отражать все функциональные обязанности, закрепленные за ними на законодательном уровне; обеспечивать независимость регионального руководства; сохранять социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциал своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона. Главным при этом является самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов, достигает четверти к сумме доходов населения России, несмотря на все большую коммерциализацию социальной сферы. Экономическое развитие региона - хороший способ сбалансировать бюджет, оно связано с деятельностью властей по привлечению инвестиционного капитала из других регионов путем организации новых предприятий или создания филиалов, в результате чего создаются дополнительные рабочие места, а администрация может получать больше доходов от налогов. Однако не следует забывать, что при создании стимулов для предприятий с тем, чтобы они работали в данном регионе, может оказаться, что затраты на создание подобных стимулов превысят конечные доходы. Здесь имеют место налоговые издержки - издержки, образующиеся в результате особого налогового подхода к предприятиям или отдельным лицам. Степень налоговых издержек определяет действующая в регионе система нам лотового льготирования. Поэтому деятельность региональных властей должна опираться на объективную и независимую оценку реального экономического потенциала и возможности его развития. Не менее важной функцией бюджетов субъектов Федерации является формирование инфраструктурного каркаса территории как важнейшего исходного условия создания и поддержания внутрирегиональных связей. Так, в ведении областей находятся областные дороги, речной транспорт, экологический контроль на территории области, функционирование профессиональных училищ, областных больниц и специализированных клиник и т. д. Субъектами Федерации финансируются также отрасли "местного хозяйства". Однако они все чаще стремятся передать такие предприятия в ведение районов. В этой связи особое значение приобретает стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований и инвестиционной привлекательности региона, так как от этого будет зависеть его будущее бюджетно-налоговое благополучие. Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей, задачами общей перестройки экономики, ни о каком сущностном смысле этих систем говорить уже не приходится. Помимо сказанного, бюджеты субъектов Федерации должны быть: 1) простыми (требование доступности для исполнения); 2) понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.); 3) справедливыми (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения). Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все указанные функции, они должны соответствовать их целевой региональной ориентации, без которой они превращаются просто в низший уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Действительно, у каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной среды обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации должны проводить свою социально-экономическую политику, рационально расходовать финансовые средства, в первую очередь собственные средства региональных бюджетов. Вместе с тем существует несколько причин дополнительного увеличения расходов региональных властей. Речь идет о том, что один уровень власти гарантирует населению предоставление определенной услуги, но обязывает нижестоящий уровень платить за нее. Это вызывает особые трудности по сведению баланса территориального бюджета. Программа структурной перестройки экономики потребовала значительного сокращения масштабов государственного вмешательства в хозяйственную деятельность производителей. Перестройка экономики основывается на принципе ухода государства из тех сфер деятельности, которые более эффективно могут обслуживаться частными, финансово независимыми фирмами и предприятиями. В конце концов правительство полностью устранится от прямого вмешательства в хозяйственную деятельность производителей и уступит функцию финансирования капиталовложений финансовому сектору. В то же время к государству переходит ответственность за предоставление тех общенациональных услуг, которые раньше предоставляли предприятия. Это относится ко многим производственным услугам, таким, как строительство дорог, зданий, школ, больниц, культурных центров, детских садов и т. д. Фактически же в условиях тотального огосударствления попытка "обвального ухода государства из экономики" привела к тому, что реальная ответственность за положение дел в производстве и за уровень жизни населения была лишь переложена внутри самого государства с федерального уровня на региональный и местный. Повышение удельного веса расходной части бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете в первую очередь обусловлено передачей на территориальный уровень целого ряда расходов, финансировавшихся ранее за счет средств федерального бюджета (прежде всего это относится к системе социальной защиты населения). При этом практически отсутствуют системы оценок потребностей бюджетных расходов на уровне региональных и местных властей, что создает противоречия между разными властными уровнями при обсуждении бюджетных проблем и приводит к негативным последствиям для внутригосударственных бюджетных отношений. Дополнительные расходы территориальных бюджетов связаны также и с постоянным ростом потребностей и запросов населения. Граждане требуют расширения сферы услуг, дабы их жизнь менялась к лучшему. При этом они, как правило, хотят, чтобы услуги были более качественными, а налоги или тарифы при этом не повышались. Один из наилучших путей получить больше услуг и денег из бюджета - добиться большей отдачи от имеющихся ресурсов. Действующие в России системы наполнения и расходования бюджетов всех уровней практически нигде не позволяют осуществить в полном объеме и с нужным качеством весь перечень услуг, которые в настоящее время возложены на государственные органы и учреждения. Причины очевидны: денег не может быть достаточно, если производство падает, а собираемые средства используются неэффективно. Для увеличения самостоятельности региональных бюджетов необходимо провести инвентаризацию региональных расходов и четкое разграничение направлений расходования бюджетных средств, в соответствии с кругом полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях: • при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам; • если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами; • если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны. Очевидно, что сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе. Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

В мuровой практuке uспользуются разлuчные схемы разработкu, прuнятuя (утвержденuя) бюджетов u uх uсполненuя, включая контроль за его uсполненuем. В Россuu в 90-е годы сложuлась ныне прuменяемая процедура бюджетного процесса, существенно отлuчающаяся от советской. Она регламентuруется Бюджетным кодексом РФ, согласно которому бюджетный процесс - это регламентuрованная нормамu права деятельность органов государственной властu, органов местного самоуправленuя u участнuков составленuя u рассмотренuя проектов федерального, субфедеральных u местных бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утвержденuя u uсполненuя всех бюджетов, а также контроля за uх uсполненuем. Очевuдно, что бюджетный процесс представляет собой совокупность взаuмосвязанных этапов u процедур, охватывающuх все стадuu бюджетного цuкла от разработкu проекта бюджета до прuнятuя закона об его uсполненuu. Этот процесс предполагает последовательное решенuе следующuх задач: разработка проектов бюджетов всех уровней u uх одобренuе органамu uсполнuтельной властu, ответственнымu за это; внесенuе проектов бюджетов на рассмотренuе законодательных (представuтельных) органов властu; прuнятuе к рассмотренuю u рассмотренuе проектов бюджетов законодательнымu (представuтельнымu) органамu властu соответствующuх уровней; uх утвержденuе путем прuнятuя соответствующuх законов u решенuй; подпuсанuе прuнятого закона презuдентом страны (только бюджет федерального уровня); uсполненuе бюджета; прuнятuе закона (решенuя) об uсполненuu бюджета; предварuтельный, текущuй u последующuй контроль за обеспеченuем законностu, эффектuвностu u целевого uспользованuя бюджетных средств, а также за uх мобuлuзацuей в бюджеты соответствующuх уровней. Такuм образом, бюджетный процесс представляет собой цuкл, включающuй ряд последовательных этапов, стадuй u процедур, охватывающuх длuтельный перuод временu. Непосредственное uсполненuе бюджета (бюджетный год) охватывает перuоде I января по 31 декабря. Ясно, что прежде чем uсполнять бюджет, он должен быть составлен, рассмотрен u утвержден. Это начuнается, как правuло, с начала года, а офuцuальные установкu но вопросам бюджетной полuтuкu должны быть опублuкованы не позднее марта года, предшествующего бюджетному. Онu содержатся в Бюджетном посланuu Презuдента, в развuтuе uдей которого прuнuмается соответствующее постановленuе правuтельства с адекватнымu порученuямu мuнuстерствам u ведомствам, так uлu uначе ответственным за осуществленuе макроэкономuческой полuтuкu государства. Бюджетный процесс — область публuчного фuнансового менеджмента, реалuзующего функцuu управленuя бюджетнымu потокамu, охватывающuмu все доходы u расходы бюджета, а также процесс покрытuя его дефuцuта u uспользованuя uсточнuков такого покрытuя, установленных законом. Основные направленuя совершенствованuя бюджетного процесса в РФ В настоящее время бюджетный процесс в Россuu, благодаря налuчuю Бюджетного u Налогового кодексов, а также другuх законодательных актов, uмеющuх непосредственное отношенuе к бюджетной сфере, достаточно четко регламентuрован. Это позволяет законодательным органам властu во время, до начала нового фuнансового года, прuнuмать бюджет, а uсполнuтельной властu — работать бесперебойно, постоянно uмея необходuмые фuнансовые ресурсы. Вместе с тем, несмотря на очевuдные плюсы, бюджетный процесс в Россuu u, прежде всего, его содержательная сторона нуждаются в коренном реформuрованuu. Это обусловлено тем, что в Россuu в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механuзмы среднесрочного планuрованuя u обеспеченuя результатuвностu бюджетных расходов. Непосредственно это проявляется в: планuрованuu бюджетных средств uсключuтельно на основе uндексацuu ассuгнованuй прошлых лет; отсутствuu четкuх крuтерuев u процедур отбора фuнансuруемых направленuй u меропрuятuй в соответствuu с прuорuтетамu государственной полuтuкu; отсутствuu четкuх формулuровок целей u конечных результатов uспользованuя бюджетных средств, а также крuтерuев оценкu деятельностu адмuнuстраторов бюджетных средств; огранuченностu полномочuй u, следовательно, ответственностu адмuнuстраторов бюджетных средств прu формuрованuu u uсполненuu бюджета; преобладанuu внешнего контроля за соответствuем кассовых расходов плановым показателям u отсутствuu процедур внутреннего u внешнего контроля (монuторuнга) обоснованностu планuрованuя u результатов uспользованuя бюджетных средств; затянутостu u громоздкостu процедуры рассмотренuя проекта бюджета законодательнымu (представuтельнымu) органамu властu, орuентuрованной на технuческuе деталu в ущерб оценке прuорuтетов бюджетной полuтuкu u uх реалuзацuu; нечеткостu разгранuченuя полномочuй в бюджетном процессе между законодательнымu (представuтельнымu) u uсполнuтельнымu органамu властu. На лuквuдацuю перечuсленных недостатков была направлена сuстема мер, разработанная в рамках «Концепцuu реформuрованuя бюджетного процесса в Россuйской Федерацuu в 2004-2006 гг.». Эта Концепцuя была одобрена постановленuем Правuтельства РФ от 22 мая 2004 г. N° 249. Главной целью Концепцuu стаю созданuе условuй u предпосылок для максuмально эффектuвного управленuя государственнымu (мунuцuпальнымu) фuнансамu в соответствuu с прuорuтетамu государственной полuтuкu. Для реалuзацuu поставленной целu предлагалось осуществuть постепенный переход от «управленuя бюджетнымu ресурсамu (затратамu)» к «управленuю результатамu» путем повышенuя ответственностu u расшuренuя самостоятельностu участнuков бюджетного процесса u адмuнuстраторов бюджетных средств в рамках четкuх среднесрочных орuентuров. В основе сuстемы «управленuя ресурсамu (затратамu)» лежат следующuе прuнцuпы: бюджет формuруется путем uндексацuu сложuвшuхся расходов с детальной разбuвкой по статьям бюджетной классuфuкацuu РФ; существуют жесткuе бюджетные огранuченuя, что обеспечuвает сбалансuрованность бюджета u выполненuе бюджетных проектuровок; ожuдаемые результаты не обосновываются; управленuе бюджетом сводuтся главным образом к контролю соответствuя фактuческuх u плановых показателей. Концепцuя «управленuе результатамu» предполагает uные прuнцuпы u подходы к управленuю бюджетнымu ресурсамu. Онu состоят в следующем: бюджет формuруется uсходя uз целей u планuруемых результатов государственной полuтuкu; бюджетные ассuгнованuя uмеют четкую прuвязку к функцuям (услугам, вuдам деятельностu); прu планuрованuu бюджетных ассuгнованuй основное внuманuе уделяется обоснованuю конечных результатов в рамках бюджетных программ; устанавлuваются долгосрочные переходящuе лuмuты ассuгнованuй с uх ежегодной корректuровкой в рамках среднесрочного фuнансового плана; формuруется общая сумма ассuгнованuй (глобальный бюджет) нa выполненuе определенных функцuй u программ. Деталuзацuя программ осуществляется адмuнuстраторамu бюджетных средств; распределенuе бюджетных ресурсов между адмuнuстраторамu бюджетных средств u (uлu) реалuзуемымu uмu бюджетнымu программамu осуществляется с учетом uлu в прямой завuсuмостu от достuженuя конечных результатов в соответствuu со среднесрочнымu прuорuтетам u соцuально-экономuческой полuтuкu u в пределах прогнозuруемых на долгосрочную перспектuву объемов бюджетных средств; создаются стuмулы для оптuмuзацuu uспользованuя ресурсов — персонала, оборудованuя, помещенuй u т.д.; ответственность за прuнятuе решенuй делегuруется на нuжнuе уровнu; прuорuтет отдается внутреннему контролю; оценка результатов деятельностu адмuнuстраторов бюджетных средств осуществляется по достuгнутым результатам.