Социальная политика государства

Лекция 6. Социальная политика государства

Основные вопросы лекции

1. Особенности социальной политики в развитых странах

2. Социальная политика государства в России

1. Особенности социальной политики в развитых странах

Известно мнение, что социальная политика как исторический феномен появилась достаточно недавно, что она суть порождение XX века, даже второй его половины. Однако в истории не существовало государств, так или иначе не решавших социальные проблемы, но, прежде всего, данная деятельность сводилась к неизбежной помощи пострадавшим от неурожаев, засухи, природных катастроф, эпидемий и т.д. Социальная политика вплетается в общую систему государственной политики, а в рамках формирования гражданского общества расширяет свои возможности и распространяется на активные негосударственные объединения и группы. Проблематика собственной политики оформлялась в течение ХIХ-ХХI веков. И с ростом масштабов государственного вмешательства в общественные процессы способствовало выделению социальной политики из всего комплекса общественного регулирования в качестве самостоятельного направления, охватывающего специфическую сферу человеческой жизни и деятельности.

Появление самого понятия «социальная политика» связано с формированием во второй половине XIX в. теории и практики социального государства, которое вмешивается в общественные процессы, с целью их регулирования и стабилизации. Новые функции государства, возникшие в связи с его социализацией, получили системный характер и были объединены термином «социальная политика».

Государственная социальная политика направлена на решение насущных социально-экономических проблем, связанных, главным образом, с поддержкой достойного уровня жизни населения и доходов, обеспечением занятости, развитием отраслей социальной сферы, регулированием трудовых отношений, социальной защитой, смягчением «провалов» рынка, предотвращением социальных конфликтов. В связи с тем, что достижение целей государственной социальной политики обусловливает динамическую устойчивость экономической системы, а именно: рост общественного производства и благосостояния населения, – вопросы социальной политики постоянно находятся в центре внимания не только ученых и политиков, но и рядовых граждан современных цивилизованных обществ.

Существует «широкая» и «узкая» трактовки содержания государственной социальной политики.

Определение социальной политики в широком смысле основывается на гуманистической концепции и предполагает создание условий для всестороннего развития личности, что отвечает потребностям общества в образованных, здоровых и культурных гражданах.

Социальная политика в узком смысле ограничивается сферами государственного социального страхования и социальной помощи.

В современном широком понимании социальная политика представляет собой систему мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержание доходов, уровня жизни населения, обеспечение занятости, поддержку отраслей социальной сферы, предотвращение социальных конфликтов.

Она включает меры по обеспечению благоприятных условий жизни всех слоев, групп и поколений населения, а именно условий труда, занятости, охраны здоровья, а также условий интеллектуального, духовного и нравственного развития человека.

Выделим несколько групп субъектов, чьи интересы непосредственно затрагивает государственная социальная политика:

1) общество в лице каждого из его индивидов (граждан), которые являются основными получателями мероприятиями, продвигаемых государством, а также налогоплательщиками.

2) государство, оно определяет социальную политику, потому что наделено экономической и политической властью и обладает способностью устанавливать «правила игры» в регулировании доходов и расходов бюджета, а также может отдавать приоритет в финансировании определенных социальных программ, проектов и т. д. Именно социальная функция является одной из ключевых, определяющих общественную необходимость и предназначение самого государства.

3) организации частного сектора экономики (бизнес-сообщество), которые обеспечивают создание рабочих мест, выплату заработной платы, финансируют социальные программы путем уплаты налогов.

4) общественные организации и объединения, например профессиональные союзы, выступающие как негосударственные подсистемы социальной поддержки при решении социальных проблем.

Эволюция содержания социальной политики государства определяется как динамическими, так и статистическими закономерностями социально-экономического развития. Динамические закономерности социально-экономического развития находят проявление в существовании различных национальных моделей экономики, которые реализуются в разных странах и показывают, в какой степени государство готово участвовать в решении социальных проблем и как разрешается противоречие между эффективностью и справедливостью. Эти факторы определяют конкретный состав форм, методов и инструментов государственной социальной политики, применяемых в разных странах.

Основными принципами проведения социальной политики являются:

1) обеспечение уровня жизни путем введения разных форм компенсации при повышении цен и проведение индексации;

2) обеспечение помощи бедным семьям;

3) выдача помощи на случай безработицы;

4) обеспечение политики социального страхования, установление минимальной заработной платы;

5) развитие образования, здравоохранения, окружающей среды в основном за счет государства;

6) проведение активной политики, направленной на обеспечение квалификации.

Анализ социально-экономических условий развития, применяемых методов и инструментов социальной политики, способов финансирования социальных программ позволил выделить следующие основные модели социальной политики:

1) «Либеральные» (европейская; англо-саксонская; восточно-азиатская).

Либеральная модель предполагает принцип личной ответственности каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи. Роль государственных структур в непосредственной реализации социальной политики минимизирована, основными субъектами социальной политики являются граждане, семья и различные негосударственные организации - социально - страховые фонды и ассоциации третьего сектора. Финансовую основу реализации социальных программ составляют частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета. Поэтому при реализации данной модели социальной политики реализуется принцип эквивалентности, возмездности, предполагающий, например, прямую зависимость между размерами страховых взносов и объемом и стоимостью социальных услуг, получаемых в системе социального страхования, а не принцип солидарности, предполагающий перераспределение доходов от одного лица в пользу другого.

При либеральной модели социальной политики государство берет на себя ответственность за сохранение лишь минимальных доходов граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. Но с другой стороны, оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственной социальной политики, например, негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных способов повышения гражданами своих доходов.

Основным достоинством либеральной модели является ориентация на раскрытие способностей членов общества (прежде всего к производительному и творческому труду) в интересах не лимитируемого государством роста уровня их потребления и частичное перераспределение ресурсов в интересах социальной поддержки нуждающихся в ней граждан. Граждане, постоянно участвовавшие своими взносами в системах обязательного социального страхования (прежде всего пенсионного), уровень доходов при наступлении страховых случаев (например, достижении пенсионного возраста) снижается незначительно. Следствием экономической и социальной самореализации граждан является независимость большинства из них от государства, что является фактором развития гражданского общества.

Недостатки этой модели проявляются в существенных различиях между уровнями потребления экономически сильных и экономически слабых граждан; величинах социальных выплат, осуществляемых из государственного бюджета, с одной стороны, и систем социального страхования - с другой стороны. Эти различия для различных категорий людей имеют место и в случае получения социальных пособий из одних и тех же источников финансирования.

Важным моментом либеральной модели социальной политики является укорененность в индивидуальном и общественном сознании чувства высокой личной ответственности за свое социальное благополучие и отношение к государству не как к единственному источнику социальных благ, а как к гаранту своих прав и свобод.

2) «Эгалитарные» (скандинавская, советская).

Принятие в рамках корпоративного общества и социального государства законов о минимальной заработной плате, о социальном страховании рабочих в случае безработицы, о социальном обеспечении нетрудоспособных и наиболее бедных слоев общества предопределили отход от рыночной справедливости и рыночной модели распределения доходов к эгалитарной модели их распределения. Как известно, наиболее крайняя форма уравнительной справедливости, трактуемая как установление полного равенства, ведет к снижению трудовой и предпринимательской активности и как следствие этого к социальному иждивенчеству.

Это объясняется тем, что основное место в реализации уравнительной (статичной) модели распределения доходов отводится системе прогрессивного налогообложения, которая в сочетании с организацией программы трансфертных платежей является инструментом по выравниванию уровня доходов населения.

Эти модели социальной политики сгруппированы по трем типам социальной политики:

- «институциональному» (англо-саксонская и восточно-азиатская модель),

- «программному» (европейская модель);

- «структурному» (скандинавская, советская модель).

Институциональный тип подразумевает, что государство становится последним институтом оказания поддержки нуждающимся.

В рамках программного типа социальной политики государство берет на себя обязательство с помощью социальных программ обеспечить определенный минимальный стандарт благосостояния.

Структурный тип предполагает, что государство берет на себя полную ответственность за благосостояние, соотнося оказание социальных услуг с индивидуальными потребностями людей. К структурному типу отнесена советская модель социальной политики, главной отличительной чертой которой была решающая роль государства в обеспечении населения социальными благами и услугами, что предполагало полное государственное финансирование систем здравоохранения, образования, социального обслуживания и обеспечения.

Основные модели социальной политики

Англо-саксонская модель (США, Канада, Великобритания, Ирландия, Австралия, Новая Зеландия).

Англо-саксонская модель, основанная на неолиберальной доктрине, ориентирована на рыночное распределение доходов при минимальном вмешательстве государства в их регулирование. Основанием такого подхода, получившего распространение в начале 80-х годов XX века, стала необходимость усиления конкурентоспособности экономики. С одной стороны, это предполагало сворачивание государственной деятельности по выравниванию доходов, с другой стороны, снижение налогового бремени оказало стимулирующее влияние на частный сектор. Во всяком случае, успешность данной модели во многом опиралась на развитые общественные организации, защищающие интересы, в том числе социальные, различных общественных групп.
Экономическая эффективность, являясь главным параметром в деятельности неолиберального государства, задает жесткие рамки англо-саксонской модели социальной политики.

Европейская модель (Франция, Австрия, Германия, Италия). Такая модель социальной политики базируется на эффективной системе социальной защиты, в основе которой лежат значительные государственные (более 50%) и негосударственные средства.

Определенными особенностями характеризуется социальная политика в других странах мира - Великобритании, Японии и др. Следует отметить, что каждая страна имеет свои особенности формирования и осуществления социальной политики, отражающие национальные традиции и менталитет, исторический опыт, социально-экономический уровень развития экономики, финансовые возможности государства.

Восточно-азиатская модель.  В восточно-азиатской модели институционально закреплены всеобщее страхование на право получения медицинской помощи и пенсионное страхование. Например, в Японии имеется большое разнообразие систем страхования, связанное с длительной эволюцией национальной модели. Социальное страхование в Японии стало развиваться в форме различных видов взаимопомощи для работников по месту их работы с целью рассредоточения рисков. Позднее эта система была преобразована в систему страхования, которому подлежат все лица наемного труда, а затем распространена на работающих не по найму граждан

Скандинавская модель. Скандинавская модель (Шведская модель, Нордическая модель или Нордическая социал-демократия) — экономическая и социальная модели североевропейских стран (Дания,  Норвегия, Швеция и Финляндия).

Хотя существуют значительные различия между североевропейскими странами, все они имеют некоторые общие черты. В их числе — государство всеобщего благосостояния, конкретно направленное на повышение индивидуальной автономии, содействие социальной мобильности и обеспечение основных прав человека, а также на стабильность экономики. Скандинавская модель отличается от других типов социальных государств своим акцентом на максимизацию участия рабочей силы (всеобщая занятость), на гендерное равенство, эгалитарные и обширные социальные пособия, большую степень перераспределения богатства.

Данная модель широкого общественного благосостояния и вместе с тем присущий этим странам широкий индивидуализм был описан как «государственнический индивидуализм». Иногда эта система называется социалистической, и одновременно подвергается критике как чрезмерно капиталистический социализм. Скандинавскую модель лучше всего можно охарактеризовать как своего рода «золотую середину». Она не является ни полностью капиталистической ни социалистической, и пытается объединить наиболее удачные элементы обеих систем. В 2013 году The Economist заявил, что страны Северной Европы имеют вероятно наилучшую систему управления в мире.

Каждая из Северных стран имеет свои собственные экономические и социальные модели, иногда с большими отличиями от своих соседей. Некоторые страны Северной Европы, например, экспериментировали с либерально-рыночными механизмами в последние 20 лет. В Швеции неолиберальная политика и снижение роли государственного сектора за последние десятилетия привела к самому быстрому росту неравенства среди стран ОЭСР. Однако Швеция по-прежнему остается одной из наиболее социально равных стран в мире.

Модели благосостояния, которые сложились в различных странах, достаточно убедительно демонстрируют, что, с одной стороны, достижение одних и тех же целей социальной политики возможно различными методами, а с другой стороны — это позволяет выявлять различные аспекты в целях, к которым страны на разных этапах эволюции стремятся в своей социальной политике, выявлять общее и особенное в моделях социальной политики.

В качестве еще одной модели социальной политики может рассматриваться советская модель. Деятельность социалистического государства по обеспечению сравнительно высокого уровня благосостояния общества была связана с полным государственным финансированием систем здравоохранения, начального, среднего, среднего специального и высшего профессионального образования; жилищно-коммунального обслуживания, социального обслуживания и обеспечения. Данная модель может быть выделена в самостоятельную разновидность, потому что ни одна из рассмотренных выше моделей не предусматривала реализацию целей и задач социальной политики только за счет средств государства.

Способ финансирования государством социальных программ является своеобразным критерием, позволяющим различать модели между собой, поскольку особенности финансирования социальных программ в конечном итоге определяются количественными и качественными параметрами деятельности государства. Нет однозначного ответа на вопрос, какую роль играет государство как основной субъект рассматриваемой политики в социально-экономическом развитии этих стран. Если рассматривать количественные показатели (масштабы государственного участия определяются удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе и ВВП), то эта доля колеблется от 30% в США до 62% в Швеции.

Решение задач социальной политики и целенаправленное регулирование социальных процессов на государственном уровне осуществляется путем перераспределения национального дохода. Ян Тинберген оценил долю перераспределения национального дохода на социальные нужды населения для ряда стран, которую условно можно было бы назвать показателем социализации. Этот показатель для четырех стран выглядит следующим образом: Швеция — 0,299; Нидерланды — 0,28; США — 0,125; Япония — 0,1. Показатели других стран Западной Европы находятся между экстремальными значениями Швеции — Японии. Очевидно, что решающую роль в оценке влияния и эффективности перераспределения и регулирования процессов в социальной сфере играют сложно определяемые качественные характеристики государственного участия в регулирования социальных процессов.

Страны Азии (Япония, Гонконг, Сингапур, Южная Корея и Тайвань) на социальные нужды расходуют 5–15% ВВП. Разница с европейскими странами существенна. Но это и является примером того частного случая, при котором обращение только к макроэкономическим показателям не самый лучший метод исследования, поскольку в азиатских странах обеспечение высокого уровня жизни возложено главным образом на работодателя. Предприниматели и корпорации обязаны по закону предоставить достаточно широкий диапазон социальных мер по обеспечению работников и их семей, которые в европейских странах обеспечиваются государством. При этом необходимо учитывать тот факт, что многие азиатские страны реализуют мероприятия социальной политики при более низком уровне экономического развития, чем в европейских странах.

Социальная политика в СССР может рассматриваться как самостоятельная модель, главной отличительной чертой которой была решающая роль государства в обеспечении населения социальными благами и услугами.

Опыт России оказал существенное влияние на формирование основных социальных мировых тенденций и развитие социальной политики. Социалистическая Россия выступила мощным катализатором развития государства благосостояния, дала стимул для расширения социальных программ в развитых капиталистических странах. В определенном смысле формирование государства благосостояния в его современном виде стало ответом капитализма на появление социализма как альтернативного социального порядка. При этом именно под его влиянием происходила социализация капитализма, которая позволила сформулировать идею конвергенции.

Более того, при формировании российской модели государственной социальной политики органам государственной власти невозможно было не учитывать советский опыт и современные мировые достижения в области реализации социальных стандартов, в том числе поддержания социального консенсуса. Система институтов и механизмов социального консенсуса включает разнообразные формы социального партнерства на различных уровнях национальной экономики и общества:

- участие работников предприятий в управлении и акционерном капитале,

- производственное и местное самоуправление,

- деловое партнерство компаний,

- отраслевые и региональные сети сотрудничества и др.

В ряде стран (Австрия, Швеция, Япония, Германия, Швейцария, Голландия) особую роль играет корпоративизм, который призван с помощью специальных институтов и процедур согласовывать при посредничестве государства действия основных социальных партнеров: профсоюзов и союзов предпринимателей.

В 1950–1960-е гг. в результате проведения в экономически развитых странах кейнсианской политики государственного стимулирования общественного спроса, инвестиционной активности, создания новых форм и пропорций в распределении национального дохода между прибылью и зарплатой, формирования системы социальных гарантий и защиты сложился либерально-реформистский тип социального консенсуса. Это послужило решающим фактором быстрого экономического роста и повышения уровня жизни населения этих стран.

Переход с середины 1970-х гг. к неоконсервативной модели экономической политики предполагал создание и нового типа социального консенсуса. Сохраняя элементы социального «трансфертного» государства, новые хозяйственные механизмы позволили включить в консенсус социальные группы, выразителями интересов которых являются консерваторы: высококвалифицированные рабочие, интеллигенция, мелкие и средние предприниматели. Произошла модернизация социального консенсуса, способствующая повышению динамической устойчивости социально-экономической системы.

Тем не менее, несмотря на успехи социальной политики, развитые страны сталкиваются со многими социальными противоречиями. Эти факты свидетельствуют о том, что не существует универсальной модели социальной политики. Современный этап социального регулирования характеризуется также перемещением его акцентов на новые методы и инструменты: наряду с диверсификацией социальных программ, совершенствованием системы пособий по безработице и бедности, упор делается на создание новых рабочих мест, развитие новых форм занятости и переобучения.

2. Социальная политика государства в России

В развитии государственной социальной политики России выделены два этапа, которые принципиально различаются типами хозяйства:

1. социалистический (советский);  

2. современный (переходный).

К началу 1970-х гг. социальная политика советского государства представляла собой систему организационных мероприятий, направленных на преобразования в социальной сфере. В это время была создана социалистическая модель, которая опиралась на эгалитарную концепцию и предполагала осуществление масштабных всеобщих государственных социальных программ.

Развитие социальной политики в постсоветский период характеризовалось сменой эгалитарной концепции на либеральную, сосуществованием старых советских и новых рыночных форм, методов и инструментов. Это свидетельствует о сохраняющемся переходном характере современной социальной политики. До настоящего времени социальная политика российского государства не приобрела черты системности, и не создан гибкий механизм обратной связи по следующим причинам:

1)                                       социально-политические реформы так и не стали приоритетными в деятельности государства.

2)                                       полномочия в сфере социальной политики и ее финансового обеспечения между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением до сих пор четко не разграничены.

3)                                       институты гражданского общества (неправительственные организации, профсоюзы, объединения работодателей, экспертное сообщество) недостаточно развиты и пока не готовы к формированию конструктивных, эффективных предложений в сфере социальной политики.

Определены следующие особенности развития российской социальной политики:

• наличие советской эгалитарной концепции социальной политики с соответствующими методами и инструментами;
• изменение концептуальных основ социальной политики в процессе рыночных реформ, переход от широкой трактовки содержания социальной политики, составлявшей основу советской модели, к его узкому пониманию (расходы на социальную помощь и социальное обеспечение);
• расширение круга субъектов социальной политики за счет вовлечения негосударственных, некоммерческих организаций в решение социальных проблем;
• децентрализация социальной деятельности и перенос ответственности за решение социальных проблем на уровень местных органов власти и лично граждан.

Анализ современного этапа развития отечественной социальной политики показал, что наблюдающийся в последние годы (с 2008 г.) рост доли государственных социальных расходов в ВВП не только не обеспечивает повышение уровня жизни населения страны, улучшение его экономического положения и социального обслуживания, но и вызывает серьезные социальные проблемы. В то же время суммы, выделяемые на социальные нужды, вполне достаточны для того, чтобы эффективно бороться с бедностью.

Базовые составляющие социальной сферы: здравоохранение, образование, культура, системы социального обеспечения и социальной защиты населения, жилищно-коммунальное хозяйство.

Представляются возможными в среднесрочной перспективе несколько вариантов (сценариев) дальнейшего развития государственной социальной политики в современной России.

К оптимистическим вариантам можно отнести:

1) либеральный англо-саксонский,

2) либеральный восточно-азиатский,

3) европейский.

Первый и второй варианты предполагают уменьшение масштабов государственных социальных программ и, следовательно, доли общественных социальных расходов в ВВП в долгосрочном периоде, компенсирующееся ростом прозрачности и эффективности перераспределительных отношений в социальной сфере.

Второй сценарий при этом предполагает, что крупные частные корпорации возьмут на себя большую часть ответственности за социальные риски своих сотрудников и членов их семей, а расходы государства на социальные нужды значительно сократятся.

Третий вариант предполагает, что государство сохранит за собой обязанности по исполнению социальных функций и, следовательно, увеличатся масштабы социальных программ при повышении их эффективности.

В связи с высоким уровнем социально-экономической дифференциации регионов России, расположенных на обширной территории, в качестве возможного сценария рассматривается гармоничное сосуществование данных вариантов на субфедеральном уровне в рамках смешанной модели государственной социальной политики. Это обусловит ее специфику в будущем и позволит учитывать разные потенциальные возможности регионов в решении социальных проблем и добиться повышения уровня и качества жизни населения.

Пессимистический сценарий связан с медленным проведением социальной политики, сохранением сравнительно больших масштабов общественных социальных расходов при их непрозрачности и неэффективности, а также низкой результативности мер реализуемой государством политики. Это будет проявляться в отсутствии мотивации к труду, в консервации или увеличении социального неравенства, масштабной бедности, невыполнении социальных гарантий государства.

Повышение эффективности и результативности государственной социальной политики обеспечивается следующими условиями:

- сочетание либеральных критериев и государственных гарантий, что предполагает развитие гражданской инициативы, участие негосударственных организаций в социальной сфере, исполнение законодательства в сфере социальных гарантий;

- совершенствование регулирования трудовых и перераспределительных отношений;

- повышение эффективности и прозрачности бюджетных социальных расходов и отработка механизма обратной связи (мониторинга реализации мер социальной политики);

- совершенствование механизмов реализации социальных программ.

Проведение современной социальной политики связано с преодолением бедности и предполагает:

1) придание адресного характера социальным трансфертам,

2) введение дифференцированного, разнообразного подхода,

3) следование заявочному принципу предоставления социальной помощи. В области образования, здравоохранения и культуры целесообразно ориентироваться на международные стандарты качества услуг, адаптируя их к современным российским условиям.

В качестве основных направлений и условий реформирования в рамках представленных либеральных вариантов развития государственной социальной политики предлагаются следующие:

1) оптимизация принципов либерализма и государственных гарантий.

Это будет содействовать развитию рыночных механизмов в сфере здравоохранения, образования и социального обеспечения. Государству в таких условиях необходимо обеспечить исполнение законодательства в сфере социальных гарантий и необходимо придать дифференцированный адресный характер государственной социальной помощи.

2)  регулирование трудовых и перераспределительных отношений.

Политика будет считаться результативной, если она обеспечит рост благосостояния граждан как фактора формирования среднего класса.

3) создание благоприятных условий для участия негосударственных организаций в социальной сфере на основе консенсуса интересов с использованием налоговых инструментов.

Таким образом, постепенное решение данных задач позволит в целом повысить эффективность проводимой социальной политики, качество жизни и защищенности граждан.

Литература:

1. Николаева И.П. Экономическая теория: учебник / И.П. Николаева – М., Дашков и К, 2013 – 328 с.

2. Экономическая теория: учебное пособие / Ларионов И.К., Алиев А.Т., Антипов К.В., Герасин А.Н., Герасина О.Н., Грунин А.А. – М., Дашков и К, 2012 – 408 с.

3. Рогова Н.В., Ульянова О.Ю. Курс экономической теории: концептуальный подход: учебное пособие. – Волгоград, ВолгГАСУ, 2011. 147 с.