Местное самоуправление в контексте социально-экономических и общественно-политических трендов.

Анализ социально-экономического развития муниципального образования

Контрольные вопросы по предмету

0


Подпишитесь на бесплатную рассылку видео-курсов:

Текст видеолекции

Тема 8. Местное самоуправление в контексте социально-экономических и общественно-политических трендов.

 

Вопросы темы:

1. Тенденции развития системы расселения и  трансформация местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в контексте централизации и децентрализации.

3. Практика правового регулирования и потребности муниципального развития.

4. Пути совершенствования системы местного самоуправления в России.

5. Пространственное развитие страны и направления оптимизации муниципально-территориального устройства.

 

 1. Тенденции развития системы расселения и  трансформация местного самоуправления. 

Состояние, проблемы, а тем более направления совершенствования местного самоуправления невозможно рассматривать в отрыве от проявляющихся сегодня тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальную практику оказывают сегодня интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства. Следует отметить, что вектор проведенной муниципальной реформы в ряде случаев противоречил внешним для местного самоуправления общественным трендам. Анализируя возможности дальнейшего развития российской муниципальной системы, сегодня необходимо принять во внимание и учесть названные тенденции.

Фокус муниципальной реформы 2003-2008 гг. был сосредоточен преимущественно в административно-правовой сфере – приближение власти к населению, разграничение полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов. Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер. Именно поэтому реформа была обращена преимущественно на сельские территории, затронув урбанизированные зоны в гораздо меньшей степени. Необходимость стимулирования развития городов как центров опережающего развития, равно как и усиленной государственной поддержки отстающих территорий, в качестве   приоритетов проведенных образований не значились. Однако сегодня становится все более очевидным, что именно адекватность складывающейся системе расселения становится ключевым фактором эффективности местного самоуправления.

Нынешний уровень урбанизации в России (доля городского населения в общем числе жителей страны) составляет 73,08%, что значительно выше аналогичного показателя в странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем дохода. Это позволяет говорить о преимущественно городском составе населения страны, а равно – и о преимущественно городском характере самоуправления, в котором вправе участвовать преобладающая часть граждан.

Как представляется, обозначенные тенденции сегодня диктуют определенное изменение вектора и муниципальной политики. Она должна быть в определенной степени дифференцирована применительно к муниципальным образованиям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой (прежде всего городам) и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. При этом первые должны получить действенные стимулы для развития (в том числе – и для определенной территориальной экспансии, и для наращивания своей доходной базы). В этом смысле дальнейшее совершенствование местного самоуправления должно дать больше свободы и больше возможности городам. Применительно же к сельским территориям, напротив, нужно вести речь об усилении государственной поддержки и создании гарантий удовлетворения хотя бы минимальных потребностей жителей в получении  публичных услуг на должном уровне.

2. Местное самоуправление в контексте централизации и децентрализации.

Проблема повышения эффективности публичного управления решается в последние десятилетия не только в Российской Федерации, но и в большинстве стран Запада. При этом важнейшими трендами в этой части являются внедрение некоторых рыночных механизмов в административную систему  и децентрализация властных полномочий. К примеру, масштабные реформы, направленные на децентрализацию местного управления были проведены в 70-90-х гг. прошлого века во Франции, Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Нидерландах и многих других странах. По сути, даже страны с традиционно высокой ролью государства в управлении общественными делами идут сегодня именно по этому пути. 

Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.

Однако конфликт двух трендов – разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше начал децентрализации. Начиная с 2005-2006 гг., когда Федеральный закон №131-ФЗ вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели.

Причины такой позиции региональной власти представляются следующими.

1. Политические мотивы. Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти.

2. Политический вопрос тесно связан с экономическим. Чтобы контролировать муниципальный уровень, нужно контролировать его ресурсы и его финансы.

3. Региональная централизация связана с недостатками системы управления и искаженными механизмами контроля и ответственности.

4. Стереотипы мышления многих региональных лидеров сохранили многие черты «советской номенклатурности».

Сегодня централизация управления в ущерб местному самоуправлению и выстраивание региональных вертикалей власти чреваты серьезными рисками в масштабах всей страны. К числу возможных рисков стоит отнести:

-          избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые, не имея противовесов, подминают и работающих на местах представителей федеральных органов, и экономических субъектов;

-          переадресация политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей.

-          перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам;

-          ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления и, как следствие, пробуксовка проводимых преобразований (как в части муниципальной реформы, так и других значимых изменений).

-          ослабление стимулов к низовой самоорганизации, веры в способность воздействовать на власть гражданскими инициативами, в конечном итоге – торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

3. Практика правового регулирования и потребности муниципального развития.

Принятие Федерального закона №131-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон №154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий как региональным законодателям, так и местным нормотворцам. Теперь же магистральным путем регламентации его основ была избрана максимальная унификация в масштабах всей России.

 Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. С такой оценкой соглашаются и большинство опрошенных представителей экспертного сообщества.

Результат известен – российское муниципальное законодательство стало в последние годы лидером по числу вносимых в него изменений. С июня 2004 года поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились тридцать одним федеральным законом, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции – вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. Т.е. ответом на вызов стали изменения закона в том же концептуальном ключе – конкретные, столь же негибкие изменения.

 Таким образом, первоначальная концепция Закона не была сознательно ревизирована – она была стихийно размыта и искажена, что снизило качество правового регулирования. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при нереалистичности единообразного для всех муниципальных образований страны его применения заставляла законодателя принимать «каучуковые» нормы.

4. Пути совершенствования системы местного самоуправления в России.

Обозначенные выше тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципальной практики. Чтобы предлагаемый пакет мер в этом направлении был эффективным, принимаемые решения должны быть концептуально выверены, согласованы друг с другом, объединены общими целями и методами претворения в жизнь.

Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):

1. Адаптация муниципальной системы  – речь идет не только и не столько об адаптации муниципалитетов к законодательно определенной модели (это уже произошло – в той мере, в которой было возможно), сколько об адаптации самой модели к российским реалиям – экономическим, политическим, ментальным. В этом контексте можно вести речь:

-          о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции «районная администрация – территориальный орган государственной власти субъекта РФ»;

-          о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей);

-          об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения);

-          об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб). 

2. Усиление автономии муниципалитетов – повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления. Муниципалитеты должны превратиться в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения).

Направления действий в этой части:

-          укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;

-          расширение фискальной автономии муниципалитетов; уход от искусственной дотационности бюджетов территорий с уровнем экономического развития выше среднего;

-          более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;

-          усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований. 

3. Стимулирование развития территорий. Это направление отчасти завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимы:

-          повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики;

-          закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой;

-          создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей «муниципального класса», достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности.

5. Пространственное развитие страны и направления оптимизации муниципально-территориального устройства.

В ходе реформы местного самоуправления в основу муниципально-территориального деления были положены географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего – дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Экономическими и организационными критериями было отчасти подкреплено формирование территорий городских поселений и округов (наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов (наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же принципом деления также остаются границы географических объектов и расстояния от них. 

На практике границы муниципальных образований были определены фактически по усмотрению субъектов Федерации, а диапазон их территориальных масштабов оказался чрезвычайно широк. Многие северные муниципальные районы (скажем, Каргасокский или Парабельский районы Томской области, Лоухский или Калевальский районы Республики Карелия) оказались вполне сопоставимыми по размеру с территориями среднестатистического субъекта Федерации в Центральной России. Как представляется, в большинстве случаев такой разброс обусловлен не злоупотреблениями или субъективизмом органов государственной власти субъектов Федерации, а реально существующими особенностями территорий, их традициями и потребностями в оптимизации государственного и муниципального   управления.

Определение нынешних границ муниципальных образований прошло по всей стране в 2003-2005 гг. Сегодня централизованный этап этого процесса можно считать завершенным, а системную ломку существующих границ в краткосрочной перспективе – организационно необоснованной и юридически невозможной. Отныне любые предложения по коррекции муниципально-правового устройства должны отталкиваться плясать» от уже сложившейся его карты. Реализация экономического подхода здесь имеет смысл, но целесообразна на уровне создания финансовых, материальных и организационных стимулов для добровольного принятия муниципальными образованиями решений об изменении их статуса и территориальных рамок.

В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса – в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым, дополнительно к полномочиям поселений, были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал законодательный запрет на  создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но, порой, и муниципальные образования вблизи городской черты.

В связи с этим предлагается усилить законодательную регламентацию межмуниципального сотрудничества.